耕地保護困局：“文件式”執法 保護“紙上談兵”

　　耕地上種樹(shù)為何6年整改不了？《經(jīng)濟參考報》記者在調查中發(fā)現，在國家實(shí)施“**嚴耕地保護制度”的情況下，仍有一些地方基層存在早就被發(fā)現的違法占用耕地事件，因基層政府相關(guān)職能部門(mén)的“文件式”執法而未予整治糾正，導致耕地保護在落實(shí)層面變成“紙上談兵”，而地方經(jīng)濟訴求未被滿(mǎn)足是其重要原因。

　　專(zhuān)家建議，耕地保護政策落實(shí)到位，應強化對基層職能部門(mén)的督查和追責；同時(shí)，應從多方面綜合考慮，“70后不愿種地、80后不會(huì )種地、90后不提種地”這類(lèi)現象背后反映出的是土地對于農民的吸引力開(kāi)始下降，應從根本上完善制度，提高耕地收益。

　　“文件式”執法保護不利

　　2008年，金溪縣國土資源局為補充重點(diǎn)項目占用耕地，實(shí)施了一項名為“造地增糧富民”的旱地開(kāi)發(fā)工程。2009年4月，項目竣工時(shí)共新開(kāi)發(fā)旱地1700余畝，并由江西正邦林業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司通過(guò)競標，獲得了29.5年的承包經(jīng)營(yíng)權。

　　根據國家對于耕地保護和項目驗收的相關(guān)規定，金溪縣國土資源局與正邦林業(yè)公司簽訂的承包合同上約定，承包方只能在新開(kāi)發(fā)的耕地上種植油菜、大豆、西瓜、玉米等農作物，不得擅自改變土地用途。

　　而實(shí)際上，就在正邦林業(yè)公司承包的第二年，就以種植農作物虧本為由，開(kāi)始在承包地上大規模種植芳樟經(jīng)濟林。2010年6月，金溪縣國土資源局發(fā)現了企業(yè)的違規行為，并對該企業(yè)下達過(guò)限期整改通知書(shū)。

　　2016年7月中旬，記者在金溪縣當年開(kāi)發(fā)的旱地現場(chǎng)看到，雖然距金溪縣國土資源局下達整改通知的時(shí)間已過(guò)去6年，但企業(yè)并沒(méi)有恢復這些耕地的用途。正邦林業(yè)公司金溪縣負責人鄭福昌坦承，他們知道改變土地用途是違規行為，但從公司的收益角度來(lái)看，種植芳樟收益更大。

　　記者在采訪(fǎng)過(guò)程中發(fā)現，基層政府相關(guān)職能部門(mén)采用類(lèi)似“文件式”執法，導致耕地保護有名無(wú)實(shí)的并非僅此一例。

　　在江西九江縣，當地國土資源部門(mén)于2014年就發(fā)現了當地林業(yè)局的退休干部劉英勇違法占用耕地建房。但是，此后在長(cháng)達一年半的時(shí)間中，縣里的聯(lián)合執法部門(mén)僅僅以下達文件、口頭通知的形式，要求當事人整改，事情一直懸而未決。直至媒體曝光，當地才采取有效措施進(jìn)行處理。

　　耕地保護“文件式”執法并不鮮見(jiàn)。在廣東省陽(yáng)江市一宗數萬(wàn)平方米農用土地被當地某個(gè)體老板非法征用的事件中，從2008年開(kāi)始，當地國土部門(mén)在8年內連下4道土地行政處罰決定書(shū)，但是卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的強制整改行動(dòng)。非法征地行為不僅未得到阻止，占地面積卻越變越大。

　　文書(shū)“令牌”難擋經(jīng)濟利益訴求

　　記者了解到，雖然金溪縣新開(kāi)發(fā)的旱地大部分成了企業(yè)經(jīng)濟林，改變了土地用途。但當地仍舊將這些旱地作為耕地納入了占補平衡范疇。

　　金溪縣國土資源局局長(cháng)吳少華坦言，這樣做肯定是不合適的。

　　國土資源部門(mén)之所以既沒(méi)有強制要求企業(yè)整改，還將這塊已不是耕地的“耕地”納入占補平衡范疇，背后是支持地方經(jīng)濟發(fā)展的壓力。

　　吳少華說(shuō)，一方面金溪縣發(fā)展快、用地需求大，國土部門(mén)只能通過(guò)耕地占補平衡政策解決。另一方面，金溪縣以芳樟為原料的香料產(chǎn)業(yè)發(fā)達，正邦林業(yè)公司又是大企業(yè)，種芳樟對縣里經(jīng)濟發(fā)展有利，所以不好采取強制措施。

　　同時(shí)，吳少華表示，因為沒(méi)建設灌溉設施，那塊旱地作為耕地使用存在缺陷。在農村一些良田都會(huì )拋荒的情況下，如果要求只能種植農作物，很難承包出去。

　　九江縣國土資源局副局長(cháng)趙宋記告訴記者，“文件式”執法有時(shí)也是“無(wú)可奈何”。對于治理農村違建來(lái)說(shuō)，國土資源部門(mén)基層工作人員人數有限，難以時(shí)刻盯住每一起違法行為整改情況。

　　“此外，對耕地保護負主要責任的國土部門(mén)，對破壞耕地的違法行為沒(méi)有強制執法權。一些處罰措施的強制執行，必須要通過(guò)法院走程序。”趙宋記說(shuō)，因為比較麻煩，有時(shí)難免出現以“文件”處罰代替實(shí)際執法的情況。

　　與此同時(shí)，九江縣國土資源局另一名干部向記者表示，對于退休干部違章建房，縣國土資源局和鎮里肯定有責任。但是，因為近年來(lái)宅基地比較難申請，在農村未批先建、違法占用耕地建設房屋情況確實(shí)比較普遍。涉及老百姓的住房需求，管理起來(lái)確實(shí)比較困難。

　　與此同時(shí)，記者還了解到，在處理違法占用、使用土地的行為時(shí)，部分地區甚至存在以罰代管的情況。這種做法降低了職能部門(mén)嚴格執法的意愿，一紙文書(shū)的“文件式”執法反而成為規避“不作為”責任的“擋箭牌”。

　　采訪(fǎng)中，一名欲將耕地建房出售給記者的村民表示，在當地如果“能找到人”，即使違法建房出售被發(fā)現，只要交一些錢(qián)就不會(huì )被追究。而另一位違法占用耕地建房受訪(fǎng)者則明確表示，當初就是因為相關(guān)部門(mén)罰款后就沒(méi)再追究，自己才會(huì )把房子建起來(lái)。

　　耕地保護還需加強督查

　　截至記者發(fā)稿，九江縣有關(guān)部門(mén)已通過(guò)聯(lián)合執法將劉英勇的違建房拆除，并決定在全縣范圍內展開(kāi)保護耕地的專(zhuān)項行動(dòng)，并對因不認真履行職責，造成違規建房的主要責任單位和責任人進(jìn)行問(wèn)責。

　　金溪縣國土資源部門(mén)再次對責任方下達了改正違法、違規行為，恢復耕地用途的通知。吳少華表示，如果企業(yè)這次再不進(jìn)行整改，將于今年9月份收回企業(yè)對耕地的承包經(jīng)營(yíng)權。

　　2016年6月，經(jīng)國務(wù)院同意，國土資源部會(huì )同有關(guān)部門(mén)組織編制的《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)調整方案》印發(fā)實(shí)施?！墩{整方案》要求，堅持**嚴格的耕地保護制度和**嚴格的節約用地制度。

　　記者梳理發(fā)現，近年來(lái)，除了個(gè)人和企業(yè)違法、違規占用耕地的行為難以禁絕，一些政府部門(mén)知法違法，因非法占用耕地而被約談或者通報的事情也時(shí)有發(fā)生。2015年8月，國土資源部官網(wǎng)就對重慶市合川工業(yè)園區違法占地案、寧夏回族自治區銀川市永寧縣違法占用基本農田開(kāi)發(fā)閩寧產(chǎn)業(yè)城案、內蒙古山路能源集團有限責任公司違法占用耕地建設光伏電廠(chǎng)案等6起國土資源違法違規案件進(jìn)行了通報。

　　相關(guān)專(zhuān)家認為，無(wú)論是對個(gè)人和社會(huì )經(jīng)濟組織違法占用耕地進(jìn)行“文件式”執法保護，還是部分地方違法占用耕地，雖然存在一些客觀(guān)原因，但是本質(zhì)上所反映的問(wèn)題還是，目前耕地保護意識不強、執法不嚴。

　　耕地保護事關(guān)國家的糧食安全，是關(guān)系我國經(jīng)濟和社會(huì )可持續發(fā)展的全局性戰略問(wèn)題。中國社會(huì )科學(xué)院農村問(wèn)題研究所研究員李國祥表示，對于保護耕地僅落在文件紙和口號上的行為，需引起重視，有關(guān)部門(mén)對此要進(jìn)行調查，追究履行職責不力的單位及相關(guān)負責人的責任，強化基層政府和職能部門(mén)落實(shí)耕地保護責任的意識。

　　與此同時(shí)，李國祥表示，除了強化督查和追責，對于這些事件背后的深層次原因，以及基層耕地保護中存在的一些客觀(guān)難點(diǎn)，相關(guān)部門(mén)也應進(jìn)行深入了解，尋找解決辦法。