土地確權步入“啃硬骨頭”階段 有農民“寸土必爭”

　　涉農補貼標準是否調整，土地承包關(guān)系“長(cháng)久不變”到底有多長(cháng)等政策問(wèn)題，正成為當前土地確權工作亟待解決的問(wèn)題，也是承包農戶(hù)和新型經(jīng)營(yíng)主體關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　資料圖

　　十八大以來(lái)，我國農村土地制度啟動(dòng)了多項改革試點(diǎn)。其中，加快推進(jìn)承包地確權頒證是農村改革的一項基礎性工作。按照規劃，我國要力爭在2018年底基本完成農村承包地確權登記頒證。

　　記者了解到，截至2016年底，我國各地農村承包地確權面積已近8.5億畝，約占全國二輪承包合同面積的70%。從實(shí)施情況看，承包地確權一方面讓土地有了“明白賬”;另一方面有利于承包地流轉、抵押等權能的實(shí)現，穩定了新型經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)預期。

　　隨著(zhù)土地確權工作的全面推廣，一些矛盾和問(wèn)題也逐步凸顯，部分農民為利益“爭地”、農地新舊矛盾疊加等問(wèn)題突出。同時(shí)，涉農補貼標準、土地承包期限等確權配套政策有待進(jìn)一步厘清。

　　確權釋放農地價(jià)值

　　承包地是農民重要的生產(chǎn)資料和生計保障。由于歷史原因，大量承包地存在著(zhù)面積不準、四至不清、權屬不明等問(wèn)題，既影響農民土地權益，也不利于政府“三農”決策。例如，一些村社未明確劃定土地地塊四至界限，一些農民為此時(shí)常爭地、搶地;農村承包地存在著(zhù)計稅面積、測繪面積等多套“賬本”，影響農業(yè)補貼等政策精準實(shí)施。

　　近年來(lái)，我國實(shí)施承包地確權頒證，進(jìn)一步摸清了承包地底數。截至2016年底，全國已有2582個(gè)縣市區開(kāi)展了試點(diǎn)，各地確權面積已近8.5億畝，下一步將向全國推廣。

　　隨著(zhù)確權的推開(kāi)，通過(guò)采用先進(jìn)的測繪技術(shù)，摸清了農戶(hù)承包地的底數，基本解決了承包地塊面積不準、四至不清等問(wèn)題，土地確權讓農民有了土地“明白賬”，化解了大量土地承包糾紛。

　　在安徽省肥西縣粉坊村，農民解正友家去年底完成土地確權，拿到了新的土地承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)。上面顯示，解正友家有9塊地7.49畝，每塊地的具體方位、四至界限也標得清清楚楚。

　　“以前土地發(fā)包到戶(hù)時(shí)，只是用竹竿、皮尺丈量，靠經(jīng)驗估算大致面積。當時(shí)我們家量出的面積是3.52畝，現在準確測量出有7畝多地，相差一半多。”解正友向記者坦言，以后不管是土地流轉還是征用，都有了明確的基礎依據。

　　“確權頒證讓承包權屬更加清晰，具有法律保障，承包農戶(hù)心里有底了，流轉時(shí)間可以長(cháng)一點(diǎn)、穩一點(diǎn)。”基層干部認為，這也穩定了新型經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)預期。

　　在重慶梁平區青埡村，養殖大戶(hù)祝家財一次性支付近190萬(wàn)元，“買(mǎi)斷”了村里300多畝承包地經(jīng)營(yíng)權，期限直至第二輪土地承包期結束，共計12年。祝家財說(shuō)，他投入近2000萬(wàn)元建起了養殖大棚和配套用房，準備將規模養殖做大做強。

　　承包地確權作為農地改革的基礎性工作，還推動(dòng)了農村承包地抵押擔保、有償退出、互換并地等，有助于盤(pán)活承包地相關(guān)財產(chǎn)權能，使改革紅利進(jìn)一步釋放。

　　在重慶北碚區，金刀峽鎮綠波漾農作物股份合作社在發(fā)展過(guò)程中，長(cháng)期受到資金短缺困擾。“合作社有入社農戶(hù)570多戶(hù)，參股土地近千畝。農業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需要大量資金，以前因為沒(méi)有抵押物無(wú)法向銀行貸款，經(jīng)常不得不搞民間融資，利息高風(fēng)險大。”合作社社長(cháng)唐朝富告訴本刊記者，合作社生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)糯玉米，發(fā)展訂單農業(yè)，每到農時(shí)，就需要大量資金購買(mǎi)種子、化肥等生產(chǎn)資料，每年資金缺口都在100萬(wàn)元以上。

　　土地經(jīng)營(yíng)權抵押融資政策放開(kāi)后，綠波漾農作物股份合作社以社內農戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)權向銀行抵押貸款50萬(wàn)元，在很大程度上緩解了資金壓力。由于還款信譽(yù)好、盈利能力強，目前銀行對合作社土地經(jīng)營(yíng)權貸款額度已提高至150萬(wàn)元。

　　以確權為基礎，甘肅、山東等省還不斷完善農地價(jià)值評估、抵押登記、交易流轉、風(fēng)險處置等配套政策，逐步形成農地抵押融資服務(wù)平臺。符合條件的農民貸款，從申請到批準，**短的只需兩三天。

　　全面鋪開(kāi)面臨兩大難題

　　當前，隨著(zhù)土地確權進(jìn)入全面推廣階段，基層的一些矛盾和問(wèn)題逐步顯現出來(lái)，成為下一步工作推進(jìn)中難啃的“硬骨頭”。

　　一是一些地方由于農地分配到戶(hù)方式、農民“農轉非”以及婚喪嫁娶土地調整等引發(fā)的土地糾紛多發(fā)，新舊矛盾疊加，承包經(jīng)營(yíng)權要界定清晰，難度較大。

　　在湖南省部分農業(yè)大縣，第二輪土地承包時(shí)，按照約定俗成的辦法，一些村社以糧食產(chǎn)量來(lái)折算確定土地面積，產(chǎn)量高的好地，8分算作是一畝;產(chǎn)量低的，3畝算作一畝?，F階段在確權過(guò)程中，有群眾反映，當年分地，雖然每家每戶(hù)實(shí)際分得的面積不同，但糧食產(chǎn)量相差不大，覺(jué)得還算公平。但現在政府征地是按實(shí)際面積征用，農地面積大的農民會(huì )“占便宜”，少的吃虧。有群眾向記者反映：“現在地多的偷著(zhù)樂(lè )，地少的農戶(hù)心里不平衡。不少人提出重分均分承包地，確權這事僵持了好長(cháng)時(shí)間。”

　　東北某縣，森工、農墾所屬的國有農地與農民承包地之間犬牙交錯、界限不清，一些農民在國有農地上耕種。“以前土地不值錢(qián)，大家對農民耕種國有農地的行為‘睜一只眼閉一只眼’，現在成為爭議的焦點(diǎn)。據初步測算，全縣有權屬關(guān)系爭議的土地已將近9萬(wàn)畝。”這個(gè)縣農業(yè)部門(mén)一位工作人員說(shuō)，土地確權就意味著(zhù)要明晰土地界限和產(chǎn)權，現在已有農民為了經(jīng)濟利益而“爭地”。

　　在不少農民眼中，無(wú)論是流轉還是征用，土地“越來(lái)越值錢(qián)”。伴隨著(zhù)確權過(guò)程，有的農民“寸土必爭”，成為基層穩定的隱患。

　　二是目前涉農補貼標準是否調整、土地承包期限能否進(jìn)一步明確等問(wèn)題，成為承包農戶(hù)和新型經(jīng)營(yíng)主體關(guān)注的熱點(diǎn)。

　　過(guò)去在基層農村，受土地丈量方式簡(jiǎn)陋、農民為了少交農業(yè)稅而少報面積等歷史因素的影響，形成了“計稅面積”往往比目前的測量實(shí)際面積偏小的情況。按照政策，種糧直補等農業(yè)補貼是以糧食播種面積測算發(fā)放，但基層很難準確測算出農戶(hù)具體的糧食播種面積，一些地方多以“計稅面積”上報獲取補貼。土地確權之后，有了新的測量面積，種糧補貼等惠農政策能否與之掛鉤，是基層群眾擔心較多的問(wèn)題。

　　土地確權的目的之一是穩定土地承包關(guān)系，明確農戶(hù)承包地地塊數量、具體面積、方位界限，讓農民享有長(cháng)久而有保障的承包權利。國家政策規定要“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權，現有土地承包關(guān)系要保持穩定并長(cháng)久不變”，但基層干部對本刊記者表示，土地承包關(guān)系“長(cháng)久不變”到底有多長(cháng)，尚未有明確說(shuō)法，這給地方開(kāi)展確權登記帶來(lái)一些難度。而且，不同地方對此的認識并不一致，有的認為是長(cháng)期不變，有的認為還是30年。

　　上述基層干部認為，土地承包經(jīng)營(yíng)預期不穩依然是當前農業(yè)生產(chǎn)和規模流轉的難題。不少地區二輪承包在2028年左右到期，流轉剩余期限也就10年左右，這也是部分新型經(jīng)營(yíng)主體不愿持續投入的顧慮之一。

　　完善工作機制避免矛盾累積

　　面對土地確權過(guò)程中的一些難題，基層建議，應從完善工作機制入手，避免矛盾累積。

　　首先，土地確權不僅是技術(shù)問(wèn)題，更是群眾工作問(wèn)題。在確權過(guò)程中，要善于發(fā)揚村民民主，做到確權頒證征求群眾意見(jiàn)，過(guò)程公開(kāi)透明，才能將矛盾化解在基層。采訪(fǎng)中，一些基層干部告訴記者，確權重新核定了地籍數據，但涉農補貼調整是一個(gè)大工程，涉及多方面工作考量，標準不能輕易變更，但應向群眾做好政策解釋工作。

　　作為全國較早開(kāi)展土地確權的省份，山東省已基本完成確權頒證工作。山東省農業(yè)廳廳長(cháng)王金寶介紹，省內土地確權之所以相對平穩，一大原因就是建立了土地確權三榜公示制度，即第一榜公示農戶(hù)二輪延包家庭成員及承包地塊信息摸底調查結果;第二榜公示農戶(hù)指界后承包土地的位置及測繪面積地籍草圖;第三榜公示經(jīng)過(guò)糾錯后的農戶(hù)承包土地面積、四至、空間位置地籍圖，經(jīng)公示無(wú)異議后，由農戶(hù)代表簽字確認，通過(guò)政策公示、數據公開(kāi)，確保了確權質(zhì)量，減少了基層矛盾爭議。

　　其次，應完善土地矛盾調處機制，健全基層農村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調解仲裁體系。綜合考慮歷史成因、地塊位置、面積等多方面因素，因地制宜制定矛盾解決方案，登記造冊、記錄在案，逐步調解。

　　其三，一些土地確權配套的頂層設計，應排出改革時(shí)間表，逐步破題。例如，權屬期限登記，基層干部建議，按現有土地承包關(guān)系保持穩定并長(cháng)久不變的改革要求，可登記為“長(cháng)久”;也可參照城市房地產(chǎn)期限登記辦法，探索相應的年限設計。這樣可進(jìn)一步穩定土地關(guān)系，增強農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)穩定性。