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 我國稅制改革有“五大焦點(diǎn)”

財政問(wèn)題無(wú)小事，它關(guān)系到“收”與“支”，涉及國家、地區、部門(mén)、企業(yè)和個(gè)人利益。2004年財政增收5300億元，是我國有史以來(lái)財政增幅**大、增速**快的一年。而增收，也提供了進(jìn)一步改革的機會(huì )。即將召開(kāi)的全國兩會(huì )，必將討論稅種、稅率及財政支出等問(wèn)題。 

焦點(diǎn)1：GDP快，稅收更快?

　　我國連續十年的財政收入增長(cháng)速度均大于GDP的增長(cháng)速度，如國內生產(chǎn)總值由1994年到2003年增加了150%，而財政收入卻增加了316%。

　　夏杰長(cháng)：中國正處于工業(yè)化時(shí)期，工商業(yè)持續快速增長(cháng)。這幾年產(chǎn)業(yè)結構快速升級，特別是第二產(chǎn)業(yè)增幅一直高于GDP的增長(cháng)，導致了稅收增幅較大（我國稅源歷來(lái)就是依賴(lài)第二產(chǎn)業(yè)）。但是，不可否認的是，增長(cháng)幅度應該是基本同步才合理。不可能稅收收入的增長(cháng)大于經(jīng)濟總量的增長(cháng)，而且連續多年都是這樣，已經(jīng)排除征收和統計的時(shí)間差問(wèn)題。

　　夏業(yè)良：財政收入的增加使得政府能夠獲得更多的資源，有可能向社會(huì )提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但財政收入增加速率是經(jīng)濟增長(cháng)速率的210．7%則是較為罕見(jiàn)的。我認為是一種不正常的現象，它意味著(zhù)政府獲得費用的比率甚至不止兩倍于國民經(jīng)濟增長(cháng)的速率。在當前政府預算約束程度有限和決策透明化程度較低以及腐敗案例比比皆是的制度背景下，政府占有資源過(guò)多，未必能使社會(huì )福利達到**大化。

　　馮興元：2000年~2003年我國宏觀(guān)邊際稅負水平（即新增稅收收入占新增GDP的百分比）分別為32．3%、32．1%、40．8%和37．3%。2004年達30．4%。這意味著(zhù)，近幾年每年的新增稅收收入占新增GDP的百分比遠遠高于國內生產(chǎn)總值增長(cháng)率。這些僅僅涉及稅收，而不涉及大量的預算外收入，如果算入的話(huà)則更高。這里部分是加強稅收收入管理的結果，部分是經(jīng)濟增長(cháng)導致稅收增長(cháng)的結果。還有一些地方的稅收當局為了完成稅收指標，要求本地企業(yè)借債上稅。

　　如果百姓對稅收負擔有話(huà)語(yǔ)權和參與決策權，很難想像其能夠容忍宏觀(guān)邊際稅負水平維持在這么高的地方。

　　秋風(fēng)：人民納稅是用于購買(mǎi)政府提供的公共服務(wù)和公共品。公共服務(wù)和公共品當然多多益善，但在社會(huì )財富既定的情況下，政府拿得多則人民可支配的財富就減少，而政府使用資源的效率天然低于個(gè)人和企業(yè)，因而，稅負應有一定限度。

　　劉尚希：要做出準確的判斷，我們首先必須弄清楚導致稅收大幅度超收的原因是什么。如果是現行稅制導致了2004年稅收收入大幅度超GDP增長(cháng)，則意味著(zhù)是制度性因素在起作用，今后也會(huì )出現這種情況。長(cháng)此下去，經(jīng)濟將會(huì )不堪重負，妨礙經(jīng)濟增長(cháng)。這就要求我們對現行稅制進(jìn)行全面改革。反之，若是管理技術(shù)性因素帶來(lái)的，則說(shuō)明名義稅負水平較高，在管理技術(shù)水平低下的條件下，名義稅負與實(shí)際稅負的差距大，名義稅負高一點(diǎn)無(wú)足輕重；而隨著(zhù)管理技術(shù)水平的不斷提高，實(shí)際稅負不斷地接近名義稅負，表明降低法定的名義稅負就變得十分迫切。但是，如果主要是偶發(fā)性因素導致了2004年稅收的超速增長(cháng)，那么，對這種高速增長(cháng)就無(wú)須擔心?？梢?jiàn)，如何看待2004年的稅收增長(cháng)不是幾句話(huà)就能說(shuō)清楚的，我們不能憑一種直覺(jué)輕率地下結論。

　　焦點(diǎn)：2收入、支出、程序透明化?

　　由于納稅主體正向個(gè)人轉移（如私營(yíng)企業(yè)、合資企業(yè)和個(gè)人所得稅），社會(huì )公眾對公開(kāi)透明的財政支出訴求越來(lái)越高。

　　馮興元：首先需要在憲法、財政或者稅收基本法、一般法律中確立各級政府的事權劃分，然后在此基礎上確立所需支出，再確定所需收入。各級人大要真正發(fā)揮財政預算的決策權。所有各級政府的財政預決算報告和支出計劃的臨時(shí)變更必須及時(shí)采取公示制。不僅要公布預算大項，而且要公示各級政府各大部門(mén)的預算和理由。只有這樣，人大和審計部門(mén)才容易決策和審計，百姓才容易參與評判財政效率和公平原則是否得到遵循，有些地方是否可以得到改進(jìn)。

　　秋風(fēng)：有一點(diǎn)必須注意，中國盡管名義稅負水平不高，但在正式的稅之外，個(gè)人和企業(yè)還需向政府繳納具有稅的性質(zhì)的其他費。學(xué)者估計，社會(huì )實(shí)際稅負水平在30%以上，其中稅外負擔不小于名義稅負。稅外負擔是對法治的財政原則的直接踐踏。稅外負擔具有稅的實(shí)質(zhì)，但卻沒(méi)有經(jīng)過(guò)征稅的批準程序，未經(jīng)人民或其代表同意即開(kāi)征；又未納入公共財政的分配體系，稅款的使用不受人民的監督。因而，建立公共財政的第一要務(wù)在于，政府只能以稅的形式獲得收入；可以有一些例外，但不能像現在這樣，例外反而大于正常。

　　夏業(yè)良：對政府公共支出的監督體現在各級人民代表大會(huì )以及政府審計部門(mén)的日常監督工作以及大眾媒體的跟蹤監督上。除了預算和決算報告之外，還應當由具體執行部門(mén)提交實(shí)施報告，匯報支出情況及其成效。在政府收入程序上應當做到收入項目合法與透明，提供有效和完整的納稅證明及其相關(guān)記錄，積極接受廣大納稅人的監督和質(zhì)疑。

　　秋風(fēng)：財政是憲政**重要的問(wèn)題，根據憲政主義的財政原則，政府的全部收支，應當完備地體現于行政部門(mén)提交給議會(huì )的預算報告中。只有經(jīng)議會(huì )批準，預算案才具有法律效力，政府才可征稅、開(kāi)支。像日本、美國這樣的主要經(jīng)濟體，其財政年度都與歷法年度不同。財政年度之所以與歷法年度錯開(kāi)，主要是為了遷就預算編制與審批程序。

　　中國的財政年度與歷法年度相同，但我們的財政年度卻與預算周期不相吻合。根據目前的慣例，全國人大在每年3月初到中旬開(kāi)會(huì )，審議批準財政預算報告。加上財政部和各部門(mén)的審批過(guò)程所耗費的時(shí)間，中央各部門(mén)所屬單位的預算要到4月底5月初才能得到批準。而此時(shí)，預算年度、或者說(shuō)財政年度已經(jīng)過(guò)去至少1/3了。相應地，至少1/3的預算開(kāi)支也應當已經(jīng)花出去了。

　　因此，有必要改變預算年度即財政的起迄時(shí)間，參照目前全國人大的慣例，應當對《預算法》第十條予以修訂：預算年度和財政年度始于每年的4月1日，終于每年的3月31日。這能使政府全年的開(kāi)支至少具有程序上的合法性。

　　焦點(diǎn)3：個(gè)稅起征點(diǎn)之爭

　　個(gè)稅改革呼聲很高，反映了人們對社會(huì )財富分配格局的不滿(mǎn)。個(gè)稅固然存在問(wèn)題，但是收入差距調節卻不能僅僅靠個(gè)稅來(lái)解決。

　　馮興元：提高起征點(diǎn)可以大大減少征稅成本。起征點(diǎn)之上**低檔次的稅率很低，才5%但征稅成本與征收更高檔次收入時(shí)一樣。**高檔次的稅率又很高，稅率達45%（工資、薪金所得）。

　　像新加坡這樣的國家，個(gè)人所得稅的**高稅率只有22%2005年新加坡政府預算案聲明中宣布了把它降低到20%。我相信諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主哈耶克的個(gè)稅觀(guān)點(diǎn)。他認為即使個(gè)稅采用比例稅率，所征稅收從額度上看也是累進(jìn)的，即收入低者少納稅，收入高者多納稅。哈耶克贊成一種輕度累進(jìn)稅率。

　　我國改革個(gè)稅的**好辦法應該是：第一，首先規定人人有義務(wù)納稅，然后規定一定月收入額度之下免稅，比如1600元；第二，減少個(gè)稅收入檔次，把**低應稅個(gè)稅收入的稅率從當前的5%提高到8%左右，把**高應稅個(gè)稅收入檔次的稅率減少到30%以?xún)取?*好的方式是單一稅率外加一個(gè)收入個(gè)人所得豁免額。

　　夏業(yè)良：我國的稅務(wù)機關(guān)還不是獨立的稅收政策制定與執行機構，缺乏自主和統一的稅收政策原則，有關(guān)個(gè)人所得稅問(wèn)題的專(zhuān)項研究明顯滯后于現實(shí)發(fā)展的需要，以至于超過(guò)1/4世紀以前制定的個(gè)人所得稅起征點(diǎn)迄今為止仍然沒(méi)有改變，而幾乎沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性改進(jìn)的個(gè)人所得稅起征點(diǎn)政策方案依然是猶抱琵琶半遮面，很有可能胎死腹中。

　　夏杰長(cháng)：原來(lái)的個(gè)人所得稅設計上采用了“分類(lèi)”式所得稅，就是根據不同的收入來(lái)源來(lái)設計稅收標準，在不同環(huán)節上抵扣。這種稅政府征收方便，但卻不能體現人與人的收入差距。因為有的人收入來(lái)源多，有的人收入來(lái)源單一。**合理的應該是以人為單位，把他所有的收入加起來(lái)征收。但是考慮到觀(guān)念上的接受程度及征管難度，因此目前采取分類(lèi)和綜合相結合的方式征收個(gè)人所得稅。

　　焦點(diǎn)4：結構性矛盾會(huì )被放大?

　　中國的預算制度是增量預算，如果放大目前不合理的結構就等于固化了矛盾，或許還不如不增收。

　　夏業(yè)良：**不應該放大的不合理表現是政府行政性支出過(guò)大，或者說(shuō)政府自身的運行成本過(guò)高。而政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)與政府的財政收入規模極為不相稱(chēng)。必須對公務(wù)員制度進(jìn)行根本性的變革，大幅度縮減公務(wù)員數量規模，同時(shí)對公務(wù)員提出更高的職業(yè)道德和技能要求。這當然不會(huì )是“帕累托改進(jìn)”，因為這必然會(huì )觸及既得利益階層。但是如果不變革，龐大臃腫的公務(wù)員隊伍總有一天會(huì )使國家不堪重負。

　　馮興元：增收了，不能按照基數法來(lái)確定各部門(mén)的支出，而是要改變預算支出的結構，提高預算支出的效率。比如我國基礎教育和基本衛生的支出偏低，而這兩者是外溢性**大的領(lǐng)域。這方面投入越多，百姓素質(zhì)越高，犯罪率越低，生活越趨近于小康。至于資金來(lái)源為何級政府，則由各級政府之間協(xié)調解決。由于中央政府獲得了很大一塊財政收入，而且財政體制本身也是中央確定的，地方上的**低人均教育支出缺口應該由中央負責安排彌補。

　　焦點(diǎn)5：中央與地方的稅收分配

　　中央和地方的財權和事權劃分不夠清晰合理，各級政府缺乏與本級公共服務(wù)職能及其公共開(kāi)支相適應的正常財稅收入來(lái)源，導致地方政府紛紛開(kāi)辟旁門(mén)左道以增加財政收入。

　　夏業(yè)良：財政聯(lián)邦制的理論重在說(shuō)明稅收權利與支出責任（提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)或準公共產(chǎn)品）在各級政府之間的對應關(guān)系。從實(shí)證的角度看，如果關(guān)于地方公共產(chǎn)品提供的決策是由該產(chǎn)品服務(wù)的特定區域內居民集體選擇的結果，則對該公共產(chǎn)品所涉及到的收益和成本的衡量將更為準確。因此我傾向于支持中央政府與地方政府在稅收和支出責任上的劃分更為明確，并且盡可能讓地方政府享有更多的自主支配權。馮興元：地方應該有權開(kāi)征本地的財產(chǎn)稅。中央可以對特定類(lèi)型的財產(chǎn)設置一定的稅基和稅率范圍，地方可以在此范圍內選擇加征稅率。由此也引入了一定程度的稅收競爭，投資者和財產(chǎn)所有者可以選擇**佳的稅負——公共服務(wù)組合。

　　夏杰長(cháng)：在統一稅政前提下，賦予地方適當的稅政管理權。之所以用“稅政管理權”而不是用“稅收管理權”，原因在于中國是一個(gè)立法權高度集中的國家。只能在國家所既定的框架內，給予地方一定的調整權。

                                                   （——選自《中國經(jīng)營(yíng)報》）