韓長(cháng)賦：再談“三權”分置

　　的十九大報告強調，完善承包地“三權”分置制度。土地“三權”分置，是繼家庭承包責任制后農村改革又一重大制度創(chuàng )新，是習近平總書(shū)記“三農”思想重要組成。從“兩權”分離到“三權”分置，是適應生產(chǎn)力發(fā)展、順應農民意愿、符合農村實(shí)際、繼往開(kāi)來(lái)的制度變革，是改革開(kāi)放以來(lái)農村土地制度的與時(shí)俱進(jìn)——

　　資料圖

　　習近平總書(shū)記指出，新形勢下深化農村改革，主線(xiàn)仍是處理好農民和土地的關(guān)系。2016年，習近平總書(shū)記主持中央深改小組會(huì )議，審定下發(fā)《關(guān)于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營(yíng)權分置辦法的意見(jiàn)》。黨的十九大報告進(jìn)一步強調，要完善承包地“三權”分置制度。土地“三權”分置，是繼家庭承包責任制后農村改革又一重大制度創(chuàng )新，是習近平“三農”思想重要組成。

　　一、“三權”分置具有豐富的創(chuàng )新內涵

　　“三權”分置的演變歷程，符合生產(chǎn)關(guān)系適應生產(chǎn)力發(fā)展的客觀(guān)規律。人民公社時(shí)期，農村集體土地所有權和經(jīng)營(yíng)權“兩權”合一，土地集體所有、集體統一經(jīng)營(yíng)。改革開(kāi)放以后，農村土地集體所有權和農戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權“兩權”分離，土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)。黨的十八大以來(lái)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權分為承包權和經(jīng)營(yíng)權，實(shí)行“三權”分置，這是農村改革又一重大創(chuàng )新。

　　一是統籌解決了穩定與放活的問(wèn)題。土地制度是國家的基礎性制度，在土地問(wèn)題上要有歷史耐心。從“兩權”分離到“三權”分置，以穩定為基礎，以放活為目標，堅持了土地集體所有權，穩定了農戶(hù)承包權，放活了土地經(jīng)營(yíng)權，促進(jìn)農村資源要素合理配置，推動(dòng)多種形式的規模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，進(jìn)一步解放和發(fā)展了農村社會(huì )生產(chǎn)力?？傆腥苏J為，一家一戶(hù)搞不了現代化，要把承包地收回來(lái)，實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)。但回到集體統一經(jīng)營(yíng)，這條路早已證明是走不通的。“三權”分置創(chuàng )造性地處理了變與不變的關(guān)系，以農村土地集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)基礎性地位、土地承包關(guān)系的不變，來(lái)適應土地作為生產(chǎn)要素的流動(dòng)、農業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的多樣化，順應了農民想保留承包權、又想流轉經(jīng)營(yíng)權的意愿，既沒(méi)有回到人民公社歸大堆的老路，也沒(méi)有否定家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎性地位，推動(dòng)農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)集約化、專(zhuān)業(yè)化、組織化、社會(huì )化發(fā)展，使農村基本經(jīng)營(yíng)制度更加充滿(mǎn)持久的制度活力。

　　二是統籌解決了公平與效率的問(wèn)題。土地是財富之母。“兩權”分離實(shí)行農戶(hù)平均承包土地，保障每個(gè)農村人口基本生存發(fā)展權利，解決了十幾億人口的溫飽問(wèn)題。但在土地分包過(guò)程中，不少地方實(shí)行水旱、肥瘦、遠近搭配，導致承包土地細碎化，全國戶(hù)均耕地7.5畝、5.7塊，農業(yè)生產(chǎn)效率難以提升。“三權”分置找到了兼顧公平和效率的有效辦法，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權的流轉，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權的協(xié)商交換、土地整理，實(shí)現小塊變大塊、連片經(jīng)營(yíng)；通過(guò)經(jīng)營(yíng)權的流轉、托管等，發(fā)展多種形式適度規模經(jīng)營(yíng)，提高了土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率、資源利用率。

　　三是統籌解決了封閉與開(kāi)放的問(wèn)題。我國農村土地承包采取農村經(jīng)濟組織內部的家庭承包方式，只有集體經(jīng)濟組織成員才有資格承包土地。在“兩權”分離制度下，土地承包經(jīng)營(yíng)權在一起，誰(shuí)承包誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，承包者就是經(jīng)營(yíng)者，承包經(jīng)營(yíng)權具有一定的封閉性、排他性。“三權”分置后，實(shí)現了承包權和經(jīng)營(yíng)權分離，承包權是成員權，在集體經(jīng)濟組織內封閉運行，保障了集體經(jīng)濟成員的合法權益；經(jīng)營(yíng)權是用益物權，具有開(kāi)放性、社會(huì )性。這樣一來(lái)，農村土地可以由本村人經(jīng)營(yíng)，可以將經(jīng)營(yíng)權流轉給外村人，也可以流轉給城里人，實(shí)現了土地資源在更大范圍內優(yōu)化配置。

　　四是統籌解決了外出務(wù)工與“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題。近年來(lái)，隨著(zhù)大量農村勞動(dòng)力向城鎮和二三產(chǎn)業(yè)轉移就業(yè)，農村青壯年勞動(dòng)力大幅減少，加上農業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升，農業(yè)經(jīng)營(yíng)效益持續降低，農業(yè)勞動(dòng)力兼業(yè)化、老齡化、婦女化問(wèn)題突出。“三權”分置推動(dòng)了土地經(jīng)營(yíng)權流轉，全國2.3億農戶(hù)中流轉土地的超過(guò)了7000萬(wàn)戶(hù)，比例近30%，促進(jìn)了農村分工分業(yè)。外出務(wù)工農民安心進(jìn)城，新型職業(yè)農民茁壯成長(cháng)，農民務(wù)工務(wù)農各得其所，新型經(jīng)營(yíng)主體蓬勃發(fā)展，解決了農村“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題。目前全國各類(lèi)新型經(jīng)營(yíng)主體達到270萬(wàn)家，新型職業(yè)農民超過(guò)1200萬(wàn)人，成為發(fā)展現代農業(yè)的生力軍和領(lǐng)頭羊。

　　五是統籌解決了家庭承包與規模經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。長(cháng)期以來(lái)，我國農民“家家包地、戶(hù)戶(hù)種田”，千家萬(wàn)戶(hù)的小規模分散經(jīng)營(yíng)，難以適應千變萬(wàn)化的大市場(chǎng)，也難以容納現代技術(shù)裝備，家庭經(jīng)營(yíng)效益也難以提高。“三權”分置放活了土地經(jīng)營(yíng)權，土地向種田能手、種養大戶(hù)集中，小規模分散經(jīng)營(yíng)在減少，多種形式的適度規模經(jīng)營(yíng)在發(fā)展，日益成為現代農業(yè)建設的引領(lǐng)力量。目前，全國家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉面積達到了4.6億畝，約占承包地的1/3，經(jīng)營(yíng)耕地50畝以上的規模經(jīng)營(yíng)農戶(hù)超過(guò)350萬(wàn)戶(hù)，農民合作社達到190萬(wàn)個(gè)。近年來(lái)，隨著(zhù)土地流轉、土地入股、土地托管等多種形式規模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，農業(yè)機械化加快推進(jìn)，主要農作物耕種收綜合機械化水平超過(guò)65%。

　　二、“三權”分置是充滿(mǎn)政治智慧的制度安排

　　從“兩權”分離到“三權”分置，是適應生產(chǎn)力發(fā)展、順應農民意愿、符合農村實(shí)際、繼往開(kāi)來(lái)的制度變革，是改革開(kāi)放以來(lái)農村土地制度的與時(shí)俱進(jìn)。

　　(一)“三權”分置為合理配置土地資源提供了制度保障。在“三權”分置的制度安排下，進(jìn)城務(wù)工的農戶(hù)擁有穩定的承包權，可以放心流轉出土地經(jīng)營(yíng)權；想種地、多種地的農戶(hù)，可以多種渠道流轉進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權，擴大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規模。“三權”分置實(shí)現了村組集體、承包農戶(hù)、新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對土地權利的共享，土地所有者、承包者和經(jīng)營(yíng)者各有所得、無(wú)有所失，集體土地作為要素在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中實(shí)現流動(dòng)，流出土地經(jīng)營(yíng)權的農戶(hù)增加財產(chǎn)性收入，新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現規模收益，達到了**大公約數效果。

　　(二)“三權”分置為增加農業(yè)農村發(fā)展活力創(chuàng )新了制度供給。當年土地家庭承包，實(shí)行“兩權”分離，這個(gè)制度供給打破了大鍋飯，極大地調動(dòng)了農民生產(chǎn)積極性，解決了出工不出力、種地不打糧的問(wèn)題，一舉解決了溫飽問(wèn)題。“三權”分置作為農村土地制度的又一次重大創(chuàng )新，實(shí)際也是新時(shí)期農業(yè)農村發(fā)展的又一次帶有全局性的制度供給，必將再一次釋放出巨大的改革紅利。土地經(jīng)營(yíng)權流轉，提升了農業(yè)經(jīng)營(yíng)規模效益；經(jīng)營(yíng)權托管，發(fā)展了農業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；經(jīng)營(yíng)權互換，實(shí)現了土地集中連片種植；經(jīng)營(yíng)權抵押，解決了新型經(jīng)營(yíng)主體融資問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)權的放活，還為多元主體投資農業(yè)、創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新開(kāi)辟了空間，推動(dòng)資金、人才、技術(shù)等要素加快向農業(yè)農村集聚?，F在，農村創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新活力空前迸發(fā)，“三權”分置正在為農業(yè)農村持續發(fā)展提供新的動(dòng)力源泉。

　　(三)“三權”分置為推進(jìn)中國特色農業(yè)現代化帶來(lái)了制度績(jì)效。“三權”分置是對“兩權”分離的繼承和發(fā)展，創(chuàng )新了農村土地集體所有制的有效實(shí)現形式，豐富了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎、統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的內涵，使我國農村基本經(jīng)營(yíng)制度煥發(fā)出新的生機和活力。“三權”分置促進(jìn)農村資源要素優(yōu)化配置，推動(dòng)發(fā)展多種形式的適度規模經(jīng)營(yíng)，催生了家庭農場(chǎng)、合作社、農業(yè)企業(yè)等多種類(lèi)型的新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，為中國特色農業(yè)現代化開(kāi)辟了新路徑。“三權”分置使中國的土地制度更好對接農業(yè)現代化，現代技術(shù)、裝備、管理、金融、人才等可以更好融入農業(yè)，促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和農產(chǎn)品市場(chǎng)化。“三權”分置植根中國大地，富有中國特色，也為世界上人多地少?lài)业耐恋刂贫葎?chuàng )新提供了“中國方案”。

　　三、“三權”分置的意義還在于既解決了農業(yè)問(wèn)題，又解決了農民問(wèn)題

　　人多地少是中國的國情，人多主要是農民多，這決定了小農戶(hù)將長(cháng)期存在。“三農”問(wèn)題的核心是農民問(wèn)題，不是農業(yè)問(wèn)題。如果單純講農業(yè)問(wèn)題，土地歸大堆、人為壘大戶(hù)、培育“大地主”，地讓工商資本來(lái)種，農業(yè)問(wèn)題也可以解決，農業(yè)的規模、效益、現代手段也可以提高，但會(huì )導致大量農民失地失業(yè)失權，成為農村貧民或城市貧民。土地承包關(guān)系變動(dòng)也會(huì )引起農村社會(huì )不穩定，進(jìn)而動(dòng)搖黨在農村的執政基礎。我們不能解決了農業(yè)問(wèn)題，惡化了農民問(wèn)題，要把農業(yè)、農民問(wèn)題放在一起統籌考慮，不能顧此失彼，防止出現“拉美陷阱”。

　　“三權”分置為統籌解決農業(yè)、農民問(wèn)題找到了新路徑。農民作為集體經(jīng)濟組織成員，是土地所有者的一分子。通過(guò)土地確權登記頒證，“確實(shí)權、頒鐵證”，農戶(hù)擁有穩定的承包權，可以進(jìn)退有據，合法權益得到保護；通過(guò)經(jīng)營(yíng)權出租、入股、托管等，農戶(hù)可以獲得穩定的財產(chǎn)性收益。土地經(jīng)營(yíng)權流動(dòng)起來(lái)，可以實(shí)現規模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體，推進(jìn)農業(yè)現代化，從而實(shí)現農業(yè)農民“兩道題目”一起解?？梢哉f(shuō)，“三權”分置制度安排，給家庭承包經(jīng)營(yíng)制度增添了活力，保障了普通小農戶(hù)的權益和生計；也為小農戶(hù)和現代農業(yè)有機銜接找到了新路子，開(kāi)辟了符合我國國情的農業(yè)現代化、市場(chǎng)化道路。

　　顯然，“三權”分置作為一種長(cháng)遠制度安排，其前提是農村土地承包關(guān)系長(cháng)久穩定不變，基礎還是農村集體土地所有權不變，土地家庭承包不變。習近平總書(shū)記講，這是農村土地經(jīng)營(yíng)制度的根和魂。所以，要搞土地確權登記，把集體所有權固定下來(lái)，把農戶(hù)承包權穩定下來(lái)，在此基礎上實(shí)行“三權”分置，由此推進(jìn)中國特色農村土地制度再次創(chuàng )新、更加完善。

　　當然，“三權”分置并沒(méi)有窮盡中國土地制度創(chuàng )新，也不可能要求一項制度創(chuàng )新解決未來(lái)遇到的所有問(wèn)題?，F在，“三權”分置的制度框架已經(jīng)建立，也需要不斷完善和發(fā)展，包括需要深入研究農民集體和承包農戶(hù)在承包土地、承包農戶(hù)和經(jīng)營(yíng)主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關(guān)系；研究賦予經(jīng)營(yíng)權享有抵押、擔保、入股等用益物權權能，為經(jīng)營(yíng)者提供長(cháng)期穩定的經(jīng)營(yíng)預期；研究探索土地承包權退出的有效辦法和途徑，引導舉家進(jìn)城的承包戶(hù)自愿有償退出承包權，等等。這是改革的必然，也是改革的生命力。(作者系農業(yè)部部長(cháng))