談農機購置補貼方式的自我完善

　　在今年“兩會(huì )”上，一項關(guān)于農機購機補貼方式的提案引起了業(yè)內人士的關(guān)注。農機購置補貼該怎么補？這一討論多年的話(huà)題又再次被推到了人們的面前。當一項產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施的十三年中讓行業(yè)得到了巨大發(fā)展，使參與者都獲得不菲收益，同時(shí)制度安排從沒(méi)有停止調整，你會(huì )如何評價(jià)這項政策？

　　農戶(hù)直觀(guān)地說(shuō)：農機購置補貼政策好，就是年年有變化，也沒(méi)有變方便。政策變化是社會(huì )對農機購置補貼政策議論**多的焦點(diǎn)之一。本文就農機購置補貼政策怎么變？為什么變？該不該變？又應該如何變等問(wèn)題進(jìn)行探討。

　　補貼方式的變化過(guò)程

　　從2004年中央財政安排農機購置補貼專(zhuān)項資金至今，農機購置補貼政策的補貼方式大致經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期。第一階段是2004年至2005年，處于政策試驗探索期。2004年7000萬(wàn)元資金以試點(diǎn)項目的方式下達到100多個(gè)縣，主要目的是探索政策設置的思路。當時(shí)，因為資金的總量比較小，各地都按照項目精心操作，大多試點(diǎn)地區都取得了較好的效果。第二階段是從2005年至2011年，是政策的統一規范期。2005年各地相繼執行財政部、農業(yè)部下發(fā)的《農業(yè)機械購置補貼專(zhuān)項資金使用管理暫行辦法》，補貼方式全國統一為先申請差額購機，資金支付給企業(yè)。其特征是建立了比較全面的政策目標，按照項目管理的方式來(lái)進(jìn)行。在這時(shí)期資金量迅速增長(cháng)了200倍，使得**初按照較小規模資金設計的項目化管理方式明顯不適應。各地在政策實(shí)施獲得巨大成就，取得眾多經(jīng)驗的同時(shí)，也在部分環(huán)節發(fā)現了一些問(wèn)題，開(kāi)始逐步改進(jìn)，不斷完善。第三階段是從2011年到2016年，這是政策精準完善期。這一時(shí)期的特征是政策完善方向逐漸明確，特別是引入了績(jì)效管理方式。補貼方式確定為自主購機，資金直補給農戶(hù)。這一時(shí)期投入的資金量穩定在高位。監督管理逐漸完善，責任明確，政策實(shí)施趨于平穩。

　　不斷變化的必然性

　　農機購置補貼政策的持續多變是由于其政策本身的復雜性所決定的，包含了以下方面：

　　過(guò)去的十多年里，是中國農業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)體系的創(chuàng )新變革期，也是農機化發(fā)展的黃金期。農業(yè)現代化在加速發(fā)展的進(jìn)程中，從單一集體經(jīng)營(yíng)，到所有權與承包權、經(jīng)營(yíng)權的分離，再到所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權分開(kāi)的三權分置，農機購置補貼政策也必須與中國農業(yè)供給側結構性改革的方向同向而行。這些改革創(chuàng )新和探索實(shí)踐，古今中外并無(wú)先例，沒(méi)有國內外農機購置補貼政策經(jīng)驗可以借鑒，只能在探索中前進(jìn)。

　　在農機購置補貼政策實(shí)施過(guò)程中，曾經(jīng)設立過(guò)多個(gè)目標，包括促進(jìn)農業(yè)現代化、調整農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、促進(jìn)農機合作組織發(fā)展、拉動(dòng)內需、促進(jìn)農業(yè)血防、乳業(yè)安全、養蜂業(yè)發(fā)展、農業(yè)環(huán)境保護、解決秸稈禁燒問(wèn)題等。這些目標覆蓋一二三產(chǎn)業(yè)，涉及多個(gè)領(lǐng)域。有些目標之間還會(huì )產(chǎn)生不協(xié)調，甚至相互制肘。單一政策手段很難同時(shí)滿(mǎn)足這許多目標的達成，只能通過(guò)不斷協(xié)調，不斷修正來(lái)逼近這些目標。

　　這個(gè)問(wèn)題我們可以從分析兩種典型的補貼方式來(lái)加深認識。

　　例：先申請差額PK先購機后申請

　　在農機購置補貼十三年中，真正有普遍意義的補貼方式只有兩種，即“先申請后差額購機，資金支付企業(yè)”和“先購機后申請，資金支付農戶(hù)”。

　　通過(guò)比較，不難發(fā)現，在不同階段，不同的參與者，從各種補貼方式的獲益不同，對各種補貼方式的評價(jià)也會(huì )不同。參與者的多角度要求僅僅是問(wèn)題的一個(gè)側面。政策參與各方博弈的客觀(guān)存在，也必然對政策的發(fā)展變化產(chǎn)生各自的影響。

　　“先申請后差額購機”，是基于項目化精細管理的閉環(huán)系統，適用于資金規模較小，管理體制控制嚴密，參與對象在嚴控監管下的環(huán)境。應該充分肯定差額購機補貼方式在政策規范、實(shí)施初期起到的成效和探索價(jià)值。隨著(zhù)補貼資金規模的加大，以及參與購機補貼群體的劇增，原有的補貼方式就自然會(huì )產(chǎn)生一些問(wèn)題。“先購機后申請”的補貼模式，是管理部門(mén)對原有購機補貼方式的自我完善和自我創(chuàng )新。它**大限度地發(fā)揮了現有條件下農機管理部門(mén)的職能，在部分犧牲效率的同時(shí)實(shí)實(shí)在在獲得了控制風(fēng)險的效果。

　　綜上所述，農機購置補貼政策是一個(gè)處于不斷探索創(chuàng )新和變化過(guò)程中的政策。政策本身獨特的創(chuàng )造性決定了這種探索具有必然性，因而也昭示了農機購置補貼政策還會(huì )繼續的變化。

　　補貼方式的自我完善方向

　　補貼方式的不斷完善過(guò)程是不應停止的，實(shí)際上，這個(gè)過(guò)程也在中央和地方各級財政和農機管理部門(mén)進(jìn)行著(zhù)。是否回歸“直補企業(yè)”的方式并不是問(wèn)題的本質(zhì)，這是單獨滿(mǎn)足傾向某一類(lèi)代理人的方式。應該在客觀(guān)上正視、允許和認可各購機補貼實(shí)施參與者的利益訴求，并將其約束在一定的法律法規和政策許可范圍內。在各利益代理人的角力中，政策設計者不能因為某一方的聲音大或者勢力大有所偏移。同樣，在建立健全頂層法律法規制度體系的基礎上，經(jīng)濟技術(shù)層面上補貼方式的完善起碼還應該多管齊下地在以下方面展開(kāi)：

　　明確主體、統分結合的政策目標

　　農業(yè)機械化的發(fā)展應該定位第一產(chǎn)業(yè)，同時(shí)向第二、三產(chǎn)業(yè)延伸其價(jià)值鏈。促進(jìn)農業(yè)機械化發(fā)展的政策不應該只依靠購機補貼這一個(gè)手段。同時(shí)，政策目標的設置應該兼顧不同的參與群體以及政策執行層次。統分結合的目標有利于共同目標的實(shí)現，有利于權力下放，同時(shí)更便于農機購置補貼這種分散決策系統。

　　實(shí)行購機普惠制

　　在資金有限的條件下，對需求的精準化管理是實(shí)行普惠制的基礎。所謂對需求的精準化管理，就是對需要消耗補貼資金的被補貼機具、補貼標準、補貼對象、補貼時(shí)段進(jìn)行精準測算?？梢圆捎弥痤?lèi)普惠的方法，在有限資金的條件下，達到保證重點(diǎn)、普惠公平的要求，即凡是購買(mǎi)農機的家家戶(hù)戶(hù)都有補貼。

　　建立誠信體制和違規必究的監督機制

　　企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟的主體，有自身理性的經(jīng)濟追求。農機產(chǎn)銷(xiāo)企業(yè)的守規、誠信決策也有自身的機理。當誠信守規的溢價(jià)大于所付出的成本時(shí)，理性的企業(yè)才會(huì )選擇誠信守規。這個(gè)誠信守規的溢價(jià)，主要受到社會(huì )誠信體系完善程度的影響，即是否誠信守規的企業(yè)進(jìn)行充分的識別，以及違規失信企業(yè)是否會(huì )受到應有的懲罰。鑒于此，我們不能一味從道義上要求農機企業(yè)講社會(huì )責任，還要從完善激勵機制出發(fā)，建立誠信和監督制度。筆者認為，首先是建立農機補貼產(chǎn)銷(xiāo)企業(yè)的誠信守規識別機制。譬如，對高級別誠信守規的農機補貼參與者，在機具申報、核查等環(huán)節簡(jiǎn)化甚至免檢，以降低其成本，提高其受益；加大監管的有效性及處罰力度，盡快建立全國規范統一的監督處罰制度，防止抓小放大；建立從業(yè)經(jīng)營(yíng)者個(gè)人信用檔案。針對我國農機產(chǎn)銷(xiāo)企業(yè)的現狀，防止違規者翻牌經(jīng)營(yíng)，對違規人員限制參與農機補貼實(shí)施，以加大其違規成本。

　　借助先進(jìn)的輔助平臺

　　在建立了更加完善的誠信機制后，可以采用更為先進(jìn)的補貼輔助技術(shù)平臺，更多地采用新的科技手段來(lái)提高補貼工作效率，方便服務(wù)對象，升級監督手段。充分運用現有的“農機補貼輔助管理系統”中的大數據和大用戶(hù)群，借鑒如同電商平臺中的信用評價(jià)手段建立誠信機制；采用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行遠程補貼申報，讓農民可以使用手機操作，無(wú)需到農機部門(mén)現場(chǎng)帶機申請；可以使用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)電子芯片標簽，使申報更迅捷，機械信息更全面準確；還可以在被補貼機具上加裝衛星定位裝置，以幫助補貼機具監督管理。

　　如果產(chǎn)業(yè)環(huán)境條件變化了，參與者行為方式變化了，農機購置補貼政策還是一成不變，那么政策的目標和效果一定會(huì )落空。在市場(chǎng)利益沖突的政策環(huán)境中探索前行，在批評與缺憾中不避矛盾自我完善政策，及時(shí)變化調整和政策創(chuàng )新是農機購置補貼政策得以取得巨大成就的生命線(xiàn)。繼續順應時(shí)代新的發(fā)展變化，農機購置補貼政策會(huì )為中國農業(yè)和農機化的發(fā)展創(chuàng )造新的輝煌。