中國農業(yè)保險發(fā)展改革路徑

　　“政府引導、市場(chǎng)運作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)”是中國農業(yè)保險發(fā)展的基本原則?？茖W(xué)選擇中國農業(yè)保險發(fā)展改革路徑，要結合我國國情，逐步完善和優(yōu)化，以實(shí)現農業(yè)保險的健康可持續發(fā)展。

　　中國金融四十人論壇成員   陳文輝

　　中國農業(yè)保險發(fā)展改革方向

　　今年國務(wù)院頒布的《關(guān)于加快發(fā)展現代保險服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》明確提出大力發(fā)展“三農”保險，創(chuàng )新支農惠農方式，為我國農業(yè)保險的發(fā)展明確了新方向，提供了新機遇，注入了新動(dòng)力。

　　未來(lái)一個(gè)時(shí)期，我國農業(yè)保險要著(zhù)力從以下四個(gè)方面完善機制體制：一是提高農業(yè)保險服務(wù)能力，進(jìn)一步擴大農業(yè)保險的覆蓋面，提高保障水平，拓寬服務(wù)領(lǐng)域。二是加大政策扶持力度，加強財稅政策扶持，加大涉農金融支持力度，完善農業(yè)保險政策支持體系。三是完善風(fēng)險防范機制，強化保險機構風(fēng)險管控，健全農業(yè)保險再保險體系，建立健全多方參與、風(fēng)險共擔、多層分散的大災風(fēng)險分散機制。四是加強監督管理，強化市場(chǎng)監管，維護參保農戶(hù)合法權益，著(zhù)力構建規范有序、服務(wù)優(yōu)良、適度競爭的市場(chǎng)體系。

　　基礎路徑：完善管理體制

　　完善管理體制是農業(yè)保險發(fā)展改革的基礎和保障。完善管理體制既要實(shí)現“橫向多部門(mén)的協(xié)同推進(jìn)”也要實(shí)現“縱向多層級的政府引導”，同時(shí)還要建立保障農戶(hù)充分參與的農險決策和監督機制。

　　首先，要充分認識和理解政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

　　要以法治思維明確政府權力邊界。“法無(wú)明文規定無(wú)權力”，要通過(guò)立法來(lái)限制政府在農業(yè)保險中的權力邊界。在農業(yè)保險中，政府主要承擔社會(huì )管理、協(xié)調組織、政策引導和市場(chǎng)監管職能，發(fā)揮“引導”而非“主導”作用。要進(jìn)一步完善農業(yè)保險立法，加快《農業(yè)保險條例》配套制度建設，依法規范地方政府行為，做出明確監管規定并明確責任機構，消除“監管真空”。

　　要確保企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權。保險企業(yè)應發(fā)揮風(fēng)險管理、防災防損等專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，做到以下幾點(diǎn)：第一，加強管理，完善企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制。確保國家強農惠農富農政策落實(shí)到位，做到讓農民安心，讓政府放心。第二，強化創(chuàng )新意識，加強產(chǎn)品創(chuàng )新和服務(wù)創(chuàng )新力度，為農民提供更多更好的保險服務(wù)，吸引更多的農民參保。第三，完善內部考核機制，加大對農險的投入，特別是基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò )建設，解決農村金融保險服務(wù)“**后一公里”難題。第四，提高法律意識和合規意識，規范經(jīng)營(yíng)管理。保險企業(yè)應該具有“底線(xiàn)”意識，牢固樹(shù)立守法合規觀(guān)念，確保規范經(jīng)營(yíng)。

　　當前我國農業(yè)保險基層服務(wù)體系有兩種模式，一是自建模式，即保險公司通過(guò)在鄉鎮設立營(yíng)銷(xiāo)服務(wù)部的方式延伸服務(wù)網(wǎng)絡(luò )。二是協(xié)辦模式，即保險公司與基層鄉鎮聯(lián)合設立農業(yè)保險服務(wù)站，聘請基層農林干部或鄉村干部擔任協(xié)保員，協(xié)助開(kāi)展承保、理賠服務(wù)。短期來(lái)看，第二種模式成本較低，發(fā)展迅速，但鏈條長(cháng)、環(huán)節多、管控難度大，且權責不清。從長(cháng)期來(lái)看，應鼓勵、引導保險機構加大投入，拓展基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，提高服務(wù)能力。

　　其次，要理順政府部門(mén)之間的關(guān)系以及各級政府之間的關(guān)系。

　　各部門(mén)職責應當明確，避免出現職能交叉重復?！掇r業(yè)保險條例》對于各部門(mén)的職能規定彈性較大。應在《農業(yè)保險條例》規定的基礎上進(jìn)一步細化，明確各部門(mén)管理和監管職責，建立完善協(xié)調合作機制，在此基礎上，按《農業(yè)保險條例》第四條第二款規定，建立信息共享機制，共同推進(jìn)農業(yè)保險工作。

　　加強監管的關(guān)鍵首先是理順監管體制，思路有兩條：一是改變目前多部門(mén)分散監管模式，建立統一的農業(yè)保險監管體制，只有一家或兩家負責農業(yè)保險監管，對于保險業(yè)務(wù)難以涵蓋的內容，授權監管部門(mén)延伸監管。二是繼續維持目前這種多部門(mén)分散監管格局，建立一個(gè)協(xié)調機構，共同研究制定監管政策。同時(shí)，針對監管力量嚴重不足的問(wèn)題，要大幅增加農險監管人員的編制配備，對農險監管予以人力保障。

　　理順全國性農業(yè)保險政策設計必須堅持統一制度框架與分散決策相結合的原則。由中央政府(或保險監管部門(mén))制定一個(gè)指引或提出原則要求，列明農業(yè)保險制度中必不可少的制度要素，例如，設立省級農險管理和協(xié)調機構，確定本省農業(yè)保險經(jīng)營(yíng)模式，制定本地農業(yè)保險支持政策，建立本地的農業(yè)保險大災風(fēng)險分散機制，對基層(特別是縣和縣以下政府和涉農部門(mén))農業(yè)保險協(xié)辦業(yè)務(wù)有關(guān)事項進(jìn)行規定等，明確政策框架，避免因制度要素的缺失導致地方農業(yè)保險的運作出現較大偏差。

　　再次，必須將農民參與決策和監督作為重要的發(fā)展方向。

　　如果農業(yè)保險制度的三個(gè)主體——政府、公司、農民之間出現利益失衡，就會(huì )導致制度運作偏離預定目標。因此，要積極培育農民的參與意識，建立農業(yè)保險的公共需求表達、公共決策、績(jì)效評估等民主參與機制，充分反映和尊重農民的需求偏好，并進(jìn)而影響政府的決策和管理過(guò)程，實(shí)現權力制衡。

　　必然路徑：優(yōu)化運行機制

　　優(yōu)化農業(yè)保險運行機制，農業(yè)保險的“政府市場(chǎng)合作”需要政府更多發(fā)揮的引導作用，保險機構更多的發(fā)揮市場(chǎng)作用。具體可從以下五個(gè)方面著(zhù)手：

　　鼓勵產(chǎn)品創(chuàng )新，降低交易成本。要積極探索指數保險等新型農業(yè)保險產(chǎn)品在中國經(jīng)營(yíng)的可行性。和傳統的農業(yè)保險產(chǎn)品相比，指數保險可以有效避免道德風(fēng)險和逆選擇問(wèn)題，并可降低交易成本，但要研究解決以下問(wèn)題：如何化解基差風(fēng)險？如何技術(shù)創(chuàng )新與制度創(chuàng )新為保險公司、政府以及農民所接受？是否具有較為完備的價(jià)格、氣象等資料？氣象站等基礎設施是否齊備？等等。

　　支持服務(wù)渠道創(chuàng )新，降低對行政推動(dòng)的依賴(lài)。保險公司與數億農戶(hù)打交道時(shí)，**大的問(wèn)題是交易費用過(guò)高和道德風(fēng)險難以防范。要順應農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢，充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等組織優(yōu)勢，降低經(jīng)營(yíng)費用，防范道德風(fēng)險，服務(wù)新型農村經(jīng)營(yíng)組織發(fā)展。

　　探索農業(yè)保險組織形式創(chuàng )新。我國保險市場(chǎng)主體構成比較單調，合作制保險發(fā)展緩慢。從市場(chǎng)組織多元化的發(fā)展趨向考慮，在有條件的地方，可適當發(fā)展合作保險組織(例如，相互保險公司和保險合作社)。

　　建立適度競爭的市場(chǎng)機制。鑒于目前的農業(yè)保險市場(chǎng)并不是一個(gè)完全的市場(chǎng)，適當限制經(jīng)營(yíng)主體的數量有助于有序競爭，這與發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源方面的決定性作用并不矛盾。我們應鼓勵服務(wù)水平競爭而不是價(jià)格或費用競爭。因此，在一個(gè)省、直轄市和自治區內，可以允許有多家符合條件的綜合或者專(zhuān)業(yè)性保險機構經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險業(yè)務(wù)，可以在省級劃分經(jīng)營(yíng)區域，而且有必要做出在一個(gè)縣甚至一個(gè)地(市)范圍內，只選擇一家保險公司做同類(lèi)農業(yè)保險業(yè)務(wù)的規定，還要規定在一地經(jīng)營(yíng)要有持續性(例如至少3年)。以鼓勵保險機構持續投入的信心。

　　(作者系中國保監會(huì )副主席，本文為中國金融四十人論壇內部課題“中國農業(yè)保險發(fā)展改革理論與實(shí)踐研究”的部分成果)