以綠色驅動(dòng)農業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

　　“十四五”是將綠色、高質(zhì)量發(fā)展從理念轉向實(shí)質(zhì)性行動(dòng)的第一個(gè)五年規劃，同時(shí)，在世界農產(chǎn)品需求持續上升、國際貿易環(huán)境不確定性增大的背景下，中國將越來(lái)越需要提高自身農業(yè)生產(chǎn)能力的持續性，這對于實(shí)現全球范圍的可持續發(fā)展目標意義重大。

　　目前來(lái)看，我國“十三五”農業(yè)綠色發(fā)展的各項主要目標有望實(shí)現。農業(yè)總用水量呈現下降趨勢，水資源利用效率總體提高。2018年農業(yè)用水量為3693億立方米，農業(yè)灌溉水有效利用系數為0.554，已經(jīng)實(shí)現目標?；?、農藥利用率提高，投入品量實(shí)現雙下降。2019年我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥和農藥利用率分別為39.2%和39.8%，已經(jīng)非常接近40%的目標?；屎娃r藥投入量已經(jīng)分別實(shí)現連續三年和四年下降，提前實(shí)現零增長(cháng)。廢棄物資源化利用率不斷提高，2018年，農膜回收率達到69%，秸稈綜合利用率為83.63%，全國畜禽糞污綜合利用率達到70%。

　　當前農業(yè)綠色發(fā)展仍存在的一些問(wèn)題

　　一是政策“重出臺、輕落實(shí)”仍然存在。據筆者不完全統計，自2014年以來(lái)，僅與畜禽糞污資源化利用直接相關(guān)的法律法規有5個(gè)，黨中央國務(wù)院文件4個(gè)，部門(mén)文件13個(gè)。有多項政策均涉及養殖廢棄物綜合利用目標，但覆蓋范圍和目標界定不一致，在執行中易給地方帶來(lái)困擾。一些激勵措施還未落實(shí)，例如有機肥生產(chǎn)和使用的稅收、運輸、補貼優(yōu)惠，沼氣發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)等政策。在其他領(lǐng)域也存在政出多門(mén)、落實(shí)不力的現象。

　　二是數據基礎薄弱。農業(yè)領(lǐng)域點(diǎn)多面廣，監測統計難度大，加上農業(yè)資源環(huán)境等問(wèn)題近年來(lái)才實(shí)質(zhì)性地受到關(guān)注，數據基礎十分薄弱。我國秸稈綜合利用率目標是2020年達到85%。正是因為政策目標的高度量化，而秸稈的利用量、產(chǎn)生量都是估算數據，綜合利用過(guò)程又難以核查，就容易滋生數據造假。2017年原環(huán)境保護部約談?dòng)嘘P(guān)地區，并通報其秸稈利用數據虛報水分高達90%。其原因可能出于考核壓力，也可能出于不同部門(mén)之間對于估算方法的不同理解。類(lèi)似地，畜禽糞便的產(chǎn)生和利用數據也不準確，卻有75%的利用率目標。數據基礎薄弱，在目標考核倒逼下，必然會(huì )帶來(lái)“數字”上的達標，也給基層干部留下問(wèn)責風(fēng)險。

　　三是農業(yè)綠色補貼改革還需加快。2015年，財政部、原農業(yè)部印發(fā)《關(guān)于調整完善農業(yè)三項補貼政策的指導意見(jiàn)》，將過(guò)去的農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼政策合并為農業(yè)支持保護補貼。2016年該項改革在全國全面推開(kāi)。改革后雖然補貼名稱(chēng)調整為“耕地地力保護補貼”，但實(shí)質(zhì)上在補貼的發(fā)放方式、對象、標準等各方面仍然主要延續過(guò)去的模式，與耕地地力保護并無(wú)直接關(guān)系。

　　四是行政執法“一刀切”時(shí)有發(fā)生。按照有關(guān)政策要求，前些年各地開(kāi)展了禁養區劃定工作，禁養區內禁止規模養殖。一些地方超越法律法規范圍劃定禁養區，甚至將禁養區變成無(wú)畜區。還有一些地區為了治理面源污染，對種植行為采取強力禁止的方式，這些實(shí)際上都是打著(zhù)環(huán)保的旗號擠壓農業(yè)生產(chǎn)。行政執法“一刀切”不僅會(huì )增加政策實(shí)施和后期調整的成本，也會(huì )影響政府形象、損害人民利益。

　　農業(yè)綠色發(fā)展的內涵和實(shí)現路徑

　　農業(yè)綠色發(fā)展不等同于農業(yè)環(huán)境保護，更加強調綠色作為發(fā)展的驅動(dòng)力，而不僅是發(fā)展中要兼顧的問(wèn)題。農業(yè)綠色發(fā)展包涵三個(gè)關(guān)鍵要素：一是農業(yè)經(jīng)濟增長(cháng)與碳排放和環(huán)境退化脫鉤；二是綠色投入品、綠色技術(shù)、綠色投資和消費帶動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)；三是綠色與經(jīng)濟增長(cháng)形成相互強化的良性循環(huán)，良好的環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的農產(chǎn)品、休閑旅游收入成為經(jīng)濟增長(cháng)的源泉。這也反映了農業(yè)綠色發(fā)展從低階向高階發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程。首先是去污，即農業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的清潔化。通過(guò)使用綠色生產(chǎn)技術(shù)和物資，減少化學(xué)投入品，節約高效利用自然資源，資源化利用農業(yè)廢棄物，實(shí)現增產(chǎn)不增污、增產(chǎn)不增碳。其次是提質(zhì)，實(shí)現產(chǎn)地綠色化和產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化。水質(zhì)、土壤、空氣等產(chǎn)地環(huán)境要素質(zhì)量明顯提高，生態(tài)系統得到改善，農產(chǎn)品質(zhì)量也隨之大幅提升，通過(guò)完善市場(chǎng)、倡導綠色消費，綠色、優(yōu)質(zhì)的農產(chǎn)品在市場(chǎng)中將得到市場(chǎng)溢價(jià)。**后是增效，綠色成為驅動(dòng)發(fā)展的內生動(dòng)力。隨著(zhù)生態(tài)環(huán)境的持續改善，收入水平的不斷提高，農業(yè)農村的多功能性逐步凸顯，成為滿(mǎn)足人們對美好生活向往的重要載體，優(yōu)質(zhì)農產(chǎn)品、優(yōu)美的鄉村環(huán)境通過(guò)完善的產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)獲得溢價(jià)，綠色和發(fā)展形成良性互動(dòng)，實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展。

　　“十四五”農業(yè)綠色發(fā)展建議

　　第一，推行政策一本通制度，注重抓落實(shí)。借鑒地方“**多跑一次”的經(jīng)驗，同一項工作如確需要由不同部門(mén)分別出臺政策文件，應由牽頭部門(mén)負責進(jìn)行政策的一致性核查，并將該項工作的所有相關(guān)政策匯總成冊，作為各地各部門(mén)執行政策、國務(wù)院督查落實(shí)的依據。全面落實(shí)已有政策明文規定的各類(lèi)措施。

　　第二，加強基礎數據的獲取，科學(xué)制定務(wù)實(shí)、可監控的農業(yè)綠色發(fā)展目標。加強秸稈綜合利用、畜禽糞污綜合利用可監控可核查的過(guò)程管控，例如秸稈目標可定為“敏感時(shí)段無(wú)火點(diǎn)”、畜禽糞便目標可定為“規?；O施配套比例＋無(wú)露天存放和偷排直排”等。在加強過(guò)程管理的同時(shí)，一方面以“不溯及既往”的原則允許地方重新上報數據，將過(guò)去目標倒逼壓力下的數據水分擠出；另一方面，加強各環(huán)節數據的監測和收集，逐步夯實(shí)數據基礎。

　　第三，加強對執法和行政的督察巡查，對政策執行過(guò)失嚴格問(wèn)責。對黨和國家有關(guān)政策不落實(shí)、選擇性落實(shí)、“一刀切”，或在執行政策過(guò)程中采取簡(jiǎn)單粗暴的方式，會(huì )削弱黨和政府的公信力，造成不良社會(huì )影響和政治影響。建議近期以貫徹落實(shí)《中國共產(chǎn)黨農村工作條例》為契機，對各地各部門(mén)執行中央有關(guān)“三農”決策進(jìn)行一次全面檢視，以“農民擁護不擁護、支持不支持”作為評判各地各部門(mén)是否正確、有效落實(shí)中央決策部署的依據，對上述產(chǎn)生嚴重不良影響和后果的行為主體進(jìn)行問(wèn)責。

　　第四，不斷深化農業(yè)補貼制度向綠色生態(tài)方向改革。推動(dòng)相關(guān)農業(yè)補貼更大程度與秸稈糞便綜合利用、減肥減藥、農膜回收等綠色生產(chǎn)行為掛鉤。在農機購置補貼中，將綠色防控、糞便資源化利用、秸稈粉碎、農膜回收等機械納入名錄。創(chuàng )新農業(yè)生態(tài)補償方式，統籌工業(yè)和農業(yè)污染減排，在中央轉移支付中拿出部分資金，在部分地區探索工業(yè)和農業(yè)間的排污權交易。加大對農業(yè)綠色生產(chǎn)技術(shù)的補貼力度。

　　(作者系農業(yè)農村部農村經(jīng)濟研究中心經(jīng)濟體制研究室主任）