宅基地“三權分置”： 要以賦予農民更多財產(chǎn)權利為核心

　　宅基地制度是我國農村社會(huì )的一項重要基礎性制度，承載著(zhù)穩定社會(huì )、穩定農民的特殊功能，可以說(shuō)宅基地制度是當前農村土地制度改革中**為敏感也**為復雜的領(lǐng)域。因此，必須認真領(lǐng)會(huì )中央的相關(guān)精神和要求，牢固樹(shù)立底線(xiàn)思維，既要積極放活，也要審慎推進(jìn)。

　　日前，國土資源部部長(cháng)姜大明在全國國土資源工作會(huì )議上說(shuō)，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實(shí)宅基地集體所有權，保障農戶(hù)資格權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，是一項重大創(chuàng )新。各地在改革試點(diǎn)中可以重點(diǎn)結合發(fā)展鄉村旅游、返鄉人員創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)等先行先試，探索盤(pán)活利用農村閑置農房和宅基地、增加農民財產(chǎn)性收入、促進(jìn)鄉村振興的經(jīng)驗和辦法。

　　2016年11月，我國出臺了《關(guān)于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營(yíng)權分置辦法的意見(jiàn)》，實(shí)行承包地“三權分置”。這是新的歷史條件下，農村土地制度改革的又一重大制度創(chuàng )新。繼承包地之后，我國農村宅基地探索“三權分置”，必將對進(jìn)一步深化宅基地改革，盤(pán)活農村土地資源要素、增加農民財產(chǎn)性收入起到積極的推動(dòng)作用。

　　農村宅基地作為重要的土地資源，與農民切身利益息息相關(guān)，對農村發(fā)展有著(zhù)重要的影響。在現行的宅基地制度下，由于宅基地的取得、使用和退出機制不完善，宅基地浪費現象嚴重，利用粗放，農村存在的大量空心村、一戶(hù)多宅等問(wèn)題，影響了農民生產(chǎn)生活和農村持續健康發(fā)展。尤其是隨著(zhù)城鎮化快速發(fā)展，大量農民工進(jìn)城務(wù)工安居樂(lè )業(yè)，但是受制于現有的戶(hù)籍制度和宅基地制度，卻只能一邊在城市蝸居，一邊任農房衰敗，客觀(guān)上對城鎮化發(fā)展形成了“阻滯”。

　　黨的十九大提出實(shí)施鄉村振興戰略，這必然要求**大可能盤(pán)活農村資源要素，做活土地的文章。隨著(zhù)鄉村旅游、農產(chǎn)品電商、物聯(lián)網(wǎng)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，隨著(zhù)大眾創(chuàng )業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng )新熱潮在農村的澎湃鼓動(dòng)，也為農村宅基地的盤(pán)活利用提供了有效的出口?，F實(shí)層面的諸多矛盾和需求都要求加快推進(jìn)農村宅基地制度改革與創(chuàng )新，為實(shí)行宅基地“三權分置”提供了現實(shí)土壤。

　　改革勢在必行，但是怎么改、改什么，理論上還存在不少爭議，現實(shí)中還需要不斷探索。應當看到，宅基地制度是我國農村社會(huì )的一項重要基礎性制度，承載著(zhù)穩定社會(huì )、穩定農民的特殊功能，可以說(shuō)宅基地制度是當前農村土地制度改革中**為敏感也**為復雜的領(lǐng)域。因此，必須認真領(lǐng)會(huì )中央的相關(guān)精神和要求，牢固樹(shù)立底線(xiàn)思維，既要積極放活，也要審慎推進(jìn)。

　　大膽放活。對于符合條件的宅基地流轉，賦予農民更有保障的土地財產(chǎn)權，是宅基地改革的關(guān)鍵，也是“三權分置”的重要出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。2015年11月，中央下發(fā)的《深化農村改革綜合性實(shí)施方案》提出：改革完善農村宅基地制度，探索農民住房保障新機制，對農民住房財產(chǎn)權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓的有效途徑，為改革指明了路徑。2017年中央一號文件也提出：允許通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，重點(diǎn)支持鄉村休閑旅游養老等產(chǎn)業(yè)和農村三產(chǎn)融合發(fā)展。當前，各地在改革試點(diǎn)中可以重點(diǎn)結合發(fā)展鄉村旅游、返鄉人員創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)等先行先試。在這方面，我國一些改革試驗區已經(jīng)開(kāi)始了相關(guān)探索。例如云南大理、浙江德清等試點(diǎn)地區支持農戶(hù)或集體組織以出租、合作開(kāi)發(fā)等方式，利用閑置農房和宅基地參與鄉村休閑旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既不喪失農戶(hù)房屋所有權和宅基地使用權，又能發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。

　　審慎穩妥。宅基地改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，改革既要有前瞻性，蹦一蹦也要能夠得著(zhù)。核心是要在落實(shí)集體所有的前提下，務(wù)必保障好農戶(hù)的資格權，宅基地的流轉不能以改變農戶(hù)家庭的資格權為代價(jià)。在引入工商資本合作開(kāi)發(fā)時(shí)，農民的主體地位不能剝奪和動(dòng)搖，要構建必要的政策“防火墻”，建立充分的共享機制，讓農民成為“股東”當上“老板”，能**大程度分享改革的收益，而不是作為被雇傭者給資本打工。對于全家進(jìn)城務(wù)工安居的農戶(hù)，必須在確認其有充分的城市就業(yè)和居住能力前提下，開(kāi)展宅基地資格權退出，建立嚴格的準出機制，防止農民“兩頭靠不著(zhù)”的情況發(fā)生。要注意因地制宜，我國宅基地改革的價(jià)值和空間，受地域影響很大，在一些發(fā)達地區、城郊地區，著(zhù)重于激活宅基地的財產(chǎn)功能，在傳統的農區，更加重視宅基地的保障功能，必須在保障居者有其屋的前提下，探索構建起財產(chǎn)功能的實(shí)現載體。要通過(guò)機制創(chuàng )新，在有效盤(pán)活土地資源的同時(shí)，充分保障農民的參與權、處置權、收益權。寧可改革的步伐慢一點(diǎn)，成效緩一些，收入少一點(diǎn)，也不能貪功冒進(jìn)。

　　守住底線(xiàn)。任何改革都是有底線(xiàn)的，任何時(shí)候，宅基地制度改革“必須堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農民利益不受損的三條底線(xiàn)”。要明確，推進(jìn)農村宅基地改革的根本目的是要推進(jìn)農業(yè)農村經(jīng)濟發(fā)展，其核心是通過(guò)賦予農民更充分且有保障的土地財產(chǎn)權利，促進(jìn)農民收入增長(cháng)和生產(chǎn)居住環(huán)境的改善，這是衡量和檢驗改革成功與否的主要標準。農村宅基地改革，出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)都必須基于“農民的意愿和需要”，絕不是為了滿(mǎn)足有些城市人到農村買(mǎi)房安居的要求，也不是為了城市發(fā)展的建設用地指標需要。改革不得以買(mǎi)賣(mài)宅基地為出發(fā)點(diǎn)，不能以退出宅基地使用權作為農民進(jìn)城落戶(hù)的條件。城里人到農村買(mǎi)宅基地這個(gè)口子不能開(kāi)，按規劃嚴格實(shí)行土地用途管制這個(gè)原則不能破，要嚴格禁止下鄉利用宅基地建設別墅大院、私人會(huì )館。

　　新形勢下深化農村改革,主線(xiàn)仍然是處理好農民和土地的關(guān)系。隨著(zhù)改革的不斷縱深推進(jìn)，隨著(zhù)鄉村振興戰略的實(shí)施，我們有理由對宅基地改革抱以更大的期待，讓無(wú)論是生活還是逐漸遠離這片土地的人們，都能獲得**大程度的居住保障和財產(chǎn)供給。