與時(shí)俱進(jìn)實(shí)施好補貼政策是對農機化**有力的促進(jìn)

——寫(xiě)在《中華人民共和國農業(yè)機械化促進(jìn)法》頒布十周年之際

　　2004年6月25日，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十次會(huì )議通過(guò)《中華人民共和國農業(yè)機械化促進(jìn)法》，同年農業(yè)部、財政部正式啟動(dòng)農機購置補貼試點(diǎn)工作。國家立法保障與政策支持同步推進(jìn)，既體現了我國發(fā)展農機化的國家意志，又落實(shí)了強有力的政策措施支持。所以說(shuō)，無(wú)論從這個(gè)歷史節點(diǎn)去認識，還是這十年的實(shí)踐證明，農機購置補貼政策的實(shí)施無(wú)疑是依法促進(jìn)農機化發(fā)展**具標志性的特征，值得我們認真把握和積極思考。

　　一、農機購置補貼政策實(shí)施10年，基本實(shí)現了政策目標，并且一舉多得

　　農機購置補貼是一項強農惠農富農政策，也是中央財政四項農業(yè)補貼政策中目標指向**明確、**直接的支持農業(yè)生產(chǎn)的政策。政策實(shí)施10年來(lái)，中央財政投入用于農民購買(mǎi)農業(yè)機械的資金規模，由2004年開(kāi)始實(shí)施初期的7000萬(wàn)元增加到2013年的217.5億元，實(shí)施范圍從開(kāi)展試點(diǎn)的66個(gè)縣(市)到2009年起覆蓋了全國所有農牧業(yè)縣(場(chǎng))。在黨中央、國務(wù)院的高度重視和正確領(lǐng)導下，農財兩部密切配合，齊抓共管，努力確保政策實(shí)惠全部落實(shí)到農民手中，政策效果體現在農業(yè)生產(chǎn)中，使補貼政策取得了利農利工、利國利民、一舉多效的成果。

　　一是加快了農機化發(fā)展進(jìn)程，促進(jìn)了農業(yè)生產(chǎn)方式轉變。在補貼政策的強力促進(jìn)下，我國農機作業(yè)水平提高之快前所未有。2010年我國農作物耕種收綜合機械化水平超過(guò)50%，標志著(zhù)我國農業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)實(shí)現由人畜力為主向機械化作業(yè)為主的歷史性跨越。近年來(lái)，農機作業(yè)水平更是以每年大約2個(gè)百分點(diǎn)的速度增長(cháng)，2013年農作物耕種收綜合機械化水平達59%，10年增幅超過(guò)了政策實(shí)施前35年的增幅。薄弱環(huán)節機械化突破之快前所未有。小麥生產(chǎn)基本實(shí)現全過(guò)程機械化；水稻機械種植水平由2005年的7.1%提高到35%以上；玉米機收水平從4%提高到49%，山東等省實(shí)現玉米全程機械化；新疆生產(chǎn)建設兵團機采棉超過(guò)60%，黃河流域棉區機采棉實(shí)現零的突破。農機農藝進(jìn)一步融合，精量播種、化肥深施、高產(chǎn)栽培、保護性耕作、高效植保等先進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)技術(shù)得以大面積推廣。

　　二是優(yōu)化了農機裝備結構，提高了農業(yè)綜合生產(chǎn)能力。在補貼政策的有力推動(dòng)下，農機裝備水平明顯提高，農機總動(dòng)力連續躍上7億、8億、9億和10億千瓦四大臺階。2013年全國農機總動(dòng)力達到10.6億千瓦，比政策實(shí)施前的2003年增長(cháng)了70%。農機裝備結構和布局不斷優(yōu)化，重點(diǎn)作物關(guān)鍵環(huán)節機械大型化、復式化、配套化趨勢明顯，丘陵山區農機裝備發(fā)展提速。先進(jìn)適用農業(yè)機械的廣泛應用，促進(jìn)了農業(yè)生產(chǎn)規?；?、標準化、集約化和產(chǎn)業(yè)化，有效提高了土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，提升了農業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實(shí)現了農業(yè)節本增產(chǎn)。

　　三是培育了新型農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，激活了現代農業(yè)建設和新農村發(fā)展活力。通過(guò)農機購置補貼政策的實(shí)施，培育和壯大了農機合作社等一大批新型農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織。2013年全國農機合作社數量超過(guò)4.1萬(wàn)個(gè)。新型農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的蓬勃發(fā)展，推進(jìn)了農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng )新，提高了農民組織化程度，推動(dòng)了農業(yè)技術(shù)集成應用、農業(yè)節本增效和土地規模經(jīng)營(yíng)，激發(fā)了農村生產(chǎn)要素潛能，激活了現代農業(yè)建設和新農村發(fā)展活力，在構建集約化、專(zhuān)業(yè)化、組織化、社會(huì )化相結合的新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，加快農業(yè)現代化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。

　　四是擴大了農村內需，拉動(dòng)了農機工業(yè)發(fā)展。2004—2013年中央財政共安排補貼資金920億元，補貼購置各類(lèi)農機具2867萬(wàn)臺(套)，促進(jìn)了農機制造業(yè)、農機流通業(yè)加快發(fā)展。2013年規模以上農機工業(yè)總產(chǎn)值達3571億元，連續6年保持20%左右的增長(cháng)率，在機械行業(yè)中處于領(lǐng)先地位，目前我國已成為全球農機制造第一大國。

　　總之，農機購置補貼政策已成為農業(yè)和農機化主管部門(mén)發(fā)展糧食生產(chǎn)和建設現代農業(yè)的有效調控手段。實(shí)施10年來(lái)，有力地推動(dòng)農業(yè)機械化實(shí)現跨越式發(fā)展，有效緩解了青壯年勞動(dòng)力短缺的突出矛盾，保障了農業(yè)穩定發(fā)展，挖掘了糧食增產(chǎn)潛力，引領(lǐng)了耕作制度變革，推動(dòng)了農業(yè)技術(shù)集成、節本增效和規模經(jīng)營(yíng)，加速了農業(yè)現代化進(jìn)程，為實(shí)現糧食生產(chǎn)“十連增”、農民增收“十連快”做出了重要貢獻，真正使農民得實(shí)惠、企業(yè)得效益、政府得民心，政策效應十分明顯。對這樣的政策當然要鍥而不舍地堅持、堅定不移地維護，朝著(zhù)實(shí)現**終的目標任務(wù)——實(shí)現中國農業(yè)機械化加快邁進(jìn)。

　　二、必須客觀(guān)認識補貼政策實(shí)施過(guò)程中出現的問(wèn)題

　　農機購置補貼政策與其他補貼政策相比，兼具特殊性和復雜性，**明顯的特點(diǎn)是它的“選擇性”，具體來(lái)說(shuō)是“兩個(gè)選擇”。一是補貼對象有選擇，因為資金規模有限，不是所有申請補貼和有買(mǎi)農機愿望的農民都能享受到農機購置補貼。因此，農機購置補貼不是普惠性的。二是補貼產(chǎn)品有選擇，不是市場(chǎng)上銷(xiāo)售的農機產(chǎn)品都能享受補貼，經(jīng)鑒定檢測合格、列入國家或省級支持推廣目錄的產(chǎn)品才能享受補貼。正是由于這些選擇性，使得落實(shí)這項補貼政策的難度和工作量，都遠遠大于其他農業(yè)補貼。這種選擇性政策的優(yōu)點(diǎn)是有利于實(shí)現調控和引導，集中資金保重點(diǎn)，實(shí)現政策目標。缺點(diǎn)是在實(shí)施過(guò)程中，工作程序比較繁瑣、效率較低，也存在著(zhù)權力尋租的空間和可能。

　　我國地域情況復雜，作物品種多樣，農機需求差異大，推廣目錄制定和補貼額度確定等關(guān)鍵環(huán)節工作，如果采取全國一刀切的方式，有利于統一管理，防范權力尋租，但不符合因地制宜、分類(lèi)指導的原則。因此，根據實(shí)際需要，農財兩部允許各省在省級支持推廣目錄制定、非通用產(chǎn)品補貼額的確定上有一定的自主權，強調要結合實(shí)際、公開(kāi)公平公正地開(kāi)展。同時(shí)允許在全國統一規定的12大類(lèi)48小類(lèi)175個(gè)品目補貼機具種類(lèi)之外，可根據實(shí)際需要，自行增加不超過(guò)30個(gè)品目的機具列入中央財政補貼范圍。這些是為發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性而做的制度安排。

　　從全國總體上看，農機購置補貼各項規定和紀律要求是很明確的，管理制度和運行機制也在實(shí)踐中不斷完善。但近幾年來(lái)，隨著(zhù)農機購置補貼資金規模逐年擴大，補貼機具種類(lèi)范圍越來(lái)越廣，涉及的企業(yè)和經(jīng)銷(xiāo)商越來(lái)越多，政策實(shí)施過(guò)程中也出現了一些不容忽視的問(wèn)題。一類(lèi)是機具核查等監管工作本身要求過(guò)細、工作量過(guò)大與工作經(jīng)費保障嚴重不足的矛盾突出，有的單位違規向企業(yè)收取推廣費、服務(wù)費以保證工作正常運轉，有的無(wú)力監管，導致失職瀆職。第二類(lèi)是具體操作中存在較大權力尋租空間，少數農機化主管部門(mén)的干部，借機以權謀私，在補貼對象及補貼產(chǎn)品確定，推廣目錄制定、具體產(chǎn)品補貼額度確定和年度資金分配，甚至在補貼結算先后次序等環(huán)節吃拿卡要。第三類(lèi)是部分農機生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)銷(xiāo)商缺乏誠信，與不法人員勾結，弄虛作假，騙取或者套取補貼資金，組織倒賣(mài)機具。

　　產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因，有政策執行和操作層面違規違紀頂風(fēng)作案的問(wèn)題，也有制度不夠健全完善的因素。值得高度關(guān)注的是，一些地方甚至發(fā)生嚴重的違法違紀案件，有一批農機管理系統的干部受到黨紀政紀追究或者法律追究，在社會(huì )上造成了不良的影響。那么，如何處理好既要堅持政策取向，又要保護好干部的目的？辦法只有一個(gè)，那就是在堅持政策目標的前提下，抓緊改革和完善政策執行的具體操作辦法，用完善科學(xué)的制度規范和嚴格公開(kāi)的操作程序，保證在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下落實(shí)好國家扶持政策。

　　三、改革完善購機補貼政策實(shí)施工作的思路建議

　　改革是由問(wèn)題倒逼出來(lái)的，又需要在不斷解決問(wèn)題過(guò)程中得以深化。按照十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》精神，國家實(shí)施的購機補貼政策既要符合政策的導向作用，提高補貼的精準性，又要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，凡能夠通過(guò)市場(chǎng)競爭解決的問(wèn)題都交給市場(chǎng)去解決，應該成為落實(shí)政策的思想指導原則。隨著(zhù)農民購機理性、企業(yè)生產(chǎn)營(yíng)銷(xiāo)理性的增強和市場(chǎng)成熟度增加，現在已經(jīng)到了對購機補貼的政策執行和操作辦法進(jìn)行大膽改革和調整完善的時(shí)候了。建議全面推行“自主購機、定額補貼、縣級結算、直補到卡”的改革總思路和“改革創(chuàng )新、分級負責、簡(jiǎn)化程序、防范風(fēng)險”的制度設計原則。改革總思路的核心是“自主購機”。所謂“自主購機”就是要真正尊重和保障農民在享受補貼購買(mǎi)農機具時(shí)的自主權，政府部門(mén)不能因為給予農民補貼就剝奪或干預農民選購機具的自主權，農民對通過(guò)政府補貼購買(mǎi)的機具有全部的物權，應當得到完全的尊重和保障。具體從以下六個(gè)方面進(jìn)行改革。

　　(一)把《國家支持推廣的農機產(chǎn)品目錄》作為產(chǎn)品補貼范圍的前置條件，改為通過(guò)部省鑒定的農機產(chǎn)品都納入補貼范圍。

　　當前，《目錄》仍然發(fā)揮著(zhù)國家推薦、引導農民購買(mǎi)先進(jìn)適用農業(yè)機械的指導性作用，但農機新產(chǎn)品不斷出現，一年一度的《目錄》難以適應農民選機的需要，應采用定期公布、適時(shí)調整的靜動(dòng)態(tài)結合方式。政策目錄為《指南》已屬必要。建議農業(yè)部每年發(fā)布一個(gè)《農機購置補貼工作指南》?！吨改稀芳润w現國家意志和政策重點(diǎn)，同時(shí)指導各地工作，提出要求。例如，保證糧食安全、產(chǎn)業(yè)結構調整、解決區域差異、突破薄弱環(huán)節等。同時(shí)發(fā)出預警信號和某些限制領(lǐng)域。

　　實(shí)行這項政策需要幾個(gè)條件：1.嚴格農機分類(lèi)。這是農機鑒定機構開(kāi)展企業(yè)鑒定申請的范圍，非農機類(lèi)不得受理，避免偏離政策目標。新產(chǎn)品、新技術(shù)的創(chuàng )新成果，通過(guò)企業(yè)申請可以組織省級專(zhuān)家評審論證，納入省級的補貼范圍。經(jīng)過(guò)省級推薦，通過(guò)農業(yè)部組織的國家級評審論證，可以納入全國補貼范圍，成熟技術(shù)即可正式進(jìn)入分類(lèi)。2.改革鑒定方法，科學(xué)制定大綱；簡(jiǎn)化鑒定內容、突出安全性、可靠性；逐步推進(jìn)鑒定工作社會(huì )化。以現有的農機鑒定機構為主承擔農機產(chǎn)品鑒定任務(wù)，逐步放開(kāi)和推進(jìn)有條件的社會(huì )檢測鑒定機構開(kāi)展農機產(chǎn)品鑒定工作、以解決農機工業(yè)發(fā)展快、農機產(chǎn)品更新?lián)Q代快、系統鑒定能力不足的矛盾，同時(shí)創(chuàng )造農機鑒定機構在市場(chǎng)競爭中成長(cháng)壯大的長(cháng)效機制。

　　(二)放開(kāi)經(jīng)銷(xiāo)商備案管理公示制。

　　市場(chǎng)服務(wù)的主體責任人是生產(chǎn)企業(yè)，經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售、維修服務(wù)、培訓宣傳、區域布局都是企業(yè)市場(chǎng)競爭的安排，管理部門(mén)的備案公示管理除了扭曲企業(yè)的市場(chǎng)行為外，還可能造成事實(shí)上的指定，帶來(lái)營(yíng)銷(xiāo)壟斷和廉政風(fēng)險。推行生產(chǎn)企業(yè)售后服務(wù)承諾制，管理部門(mén)把前置審核備案改為事后監督，對失信行為開(kāi)展調查處理。個(gè)別經(jīng)銷(xiāo)商出問(wèn)題，可以取消其經(jīng)銷(xiāo)補貼農機的資格。涉及具體農機產(chǎn)品并出現區域性問(wèn)題的，取消生產(chǎn)企業(yè)此類(lèi)產(chǎn)品區域性或全國補貼資格，問(wèn)題嚴重的甚至可以取消整個(gè)企業(yè)所有產(chǎn)品的補貼資格。這項措施管理部門(mén)可以用“負面清單”的辦法實(shí)施，部省市縣分級管理，責任清晰、公開(kāi)公正。誰(shuí)的問(wèn)題誰(shuí)負責，哪里出問(wèn)題哪里受影響。取消經(jīng)銷(xiāo)商備案管制，使每一個(gè)經(jīng)銷(xiāo)商在理論上都可以經(jīng)銷(xiāo)補貼農機，可以創(chuàng )造充分的市場(chǎng)競爭環(huán)境，真正實(shí)現農民自主購機。農機部門(mén)與經(jīng)銷(xiāo)商的利益關(guān)聯(lián)被切斷，就成為純粹的監管與被監管關(guān)系。

　　(三)逐步放開(kāi)銷(xiāo)售價(jià)格管制。

　　價(jià)格是由市場(chǎng)供求關(guān)系形成的。購機者對市場(chǎng)價(jià)格的反應是真實(shí)和敏感的，政府沒(méi)有必要過(guò)多干預市場(chǎng)價(jià)格。例如家電補貼并沒(méi)有造成家電市場(chǎng)價(jià)格的上漲。實(shí)行“定額補貼”，分檔宜粗不宜細，保持穩定(2-3年)。不允許中央資金累加補貼，但允許地方資金累加，以解決區域差異化發(fā)展的需要。價(jià)格放開(kāi)后可能會(huì )出現一些價(jià)格漲跌，而且一開(kāi)始會(huì )漲的多，跌的少。按照市場(chǎng)規律，只要不形成壟斷，就不會(huì )出現壟斷價(jià)格，反之，通過(guò)競爭會(huì )形成合理的價(jià)格機制。這里重點(diǎn)要防范縣域范圍內農民缺少選購條件和自主權問(wèn)題。農民對價(jià)格的認識并沒(méi)有成本概念，只有比較概念，即不同品牌、品種、地區、購買(mǎi)前后等，所以農機產(chǎn)品的價(jià)格變化是絕對的、經(jīng)常的。行政這只有形的手沒(méi)有必要去干預價(jià)格，不能要求只許降價(jià)，不許漲價(jià)。只有創(chuàng )造充分的市場(chǎng)競爭環(huán)境，價(jià)格才不會(huì )背離價(jià)值，才能真實(shí)反映產(chǎn)品成本，讓農民真正得到實(shí)惠。

　　(四)強化縣鄉政府對補貼對象確定的責任。

　　縣鄉政府本來(lái)就有社會(huì )管理的職責，購機補貼同樣也是一項民生事務(wù)，縣鄉政府責無(wú)旁貸。農民通過(guò)村委會(huì )向鄉鎮政府提出申請(機型、品種、價(jià)格區間、籌資渠道等)——鄉鎮政府審核后在鄉村公示——鄉鎮政府對提出異議的做調查處理，無(wú)異議的上報縣農機審核備案——備案后通知鄉鎮并由鄉鎮政府通知農民可以購買(mǎi)——購買(mǎi)后購機人憑發(fā)票、購機合同到財政部門(mén)申請補貼(按照申請順序優(yōu)先的原則辦理，制定限期辦結的制度，受理后幾個(gè)工作日補貼到卡)。受理補貼申請不限當年購買(mǎi)。只計算申請時(shí)間的先后(受理序號、時(shí)間、機具種類(lèi)、價(jià)格等信息)，實(shí)行這種購置辦法的前置條件是，定額補貼標準應穩定幾年不變。

　　實(shí)行縣級資金批次到位：補貼資金使用到一定比例時(shí)，應及時(shí)發(fā)布提醒并預告下批申請時(shí)間、額度。完成全部額度時(shí)應及時(shí)發(fā)布停止受理通知并公告社會(huì )。

　　放開(kāi)購買(mǎi)機具的地區限制：農民可以在全國范圍購買(mǎi)，也可以直接到廠(chǎng)家購買(mǎi)、團購、網(wǎng)購，只要符合相關(guān)規定即可作為補貼依據。這樣一定程度上可以約束地方保護。

　　(五)合理界定四級政府部門(mén)職責分工。

　　1.農財兩部：制定發(fā)布《指南》，因為不涉及具體操作內容，可及時(shí)發(fā)布指導全國補貼工作。根據中央一號文件精神和農業(yè)部工作要點(diǎn)，在總結上年各地執行情況的基礎上，分配補貼資金；開(kāi)展檢查督導；調整定額標準；組織新產(chǎn)品、新技術(shù)專(zhuān)家論證，發(fā)布納入或者取消產(chǎn)品名單；查處典型案件，制定《負面清單》。

　　2.省級農財兩部門(mén)：制定省實(shí)施方案(重點(diǎn)、限制、累加等)；分配資金到縣；組織新產(chǎn)品、新技術(shù)專(zhuān)家論證，發(fā)布省內納入或者取消產(chǎn)品名單；檢查督導進(jìn)度和規范執行情況；查處案件，制定省內《負面清單》。

　　3.縣級農財兩部門(mén)：開(kāi)展宣傳培訓、示范推廣(農機部門(mén))；受理申請，公布補貼信息(農機、財政)；系統錄入數據，及時(shí)公開(kāi)信息，撥付到卡(財政)；檢查鄉鎮確定補貼對象的合規性(農機部門(mén))；查處違法違規案件，制定縣級《負面清單》(農機部門(mén))。

　　4.鄉鎮政府(農技或農機部門(mén))：受理農民購機申請，確定對象并公示，對反映投訴進(jìn)行調查處理；對購買(mǎi)人完成購機進(jìn)行核查。

　　(六)強化信息網(wǎng)絡(luò )管理功能。

　　調整現行電子信息系統(管理軟件)，強化監管功能，實(shí)現全國聯(lián)網(wǎng)。建立企業(yè)補貼產(chǎn)品識別碼制度，企業(yè)產(chǎn)品取得鑒定推廣證，申請享受補貼政策，必須在產(chǎn)品顯著(zhù)位置加裝一個(gè)二維碼或條形碼的標識，此標識包含的信息具有****性。同時(shí)在合同文本中加貼相同信息內容的標識碼，通過(guò)掃描錄入系統，因為信息標識碼具有****性，既便捷網(wǎng)絡(luò )信息系統的管理又可以避免重復錄入問(wèn)題。

　　遵循中央深化改革的思路和完善市場(chǎng)經(jīng)濟的原則，通過(guò)不斷改革和完善購機補貼操作辦法，能夠在一定意義上實(shí)現補貼產(chǎn)品和補貼對象的“泛普惠制”，能更好地保障農民自主購機和農機企業(yè)公平競爭的權利，遏制權力尋租，減少廉政風(fēng)險。

　　2014年中央1號文件指出要加大農機購置補貼力度，完善補貼辦法。強調加大力度，特別是在中央財政投入規模已經(jīng)連續3年超過(guò)200億元的情況下，意味著(zhù)農機購置補貼規模有可能繼續擴大，也說(shuō)明了中央對10年來(lái)農機購置補貼政策的實(shí)施成效是充分肯定的；強調完善辦法，具有很強的針對性，要求我們必須對現行制度進(jìn)行客觀(guān)評估、冷靜思考，針對實(shí)施過(guò)程中出現的帶有規律性和普遍性的問(wèn)題，認真權衡、標本兼治、綜合施策、興利除弊，積極穩妥地進(jìn)行補貼制度改革與完善，實(shí)現政策實(shí)施中高效、惠民、廉潔的目標。

　　我們紀念《中華人民共和國農業(yè)機械化促進(jìn)法》實(shí)施十周年，就是要更好地履行法律賦予的職責，更有力地落實(shí)國家的政策措施，不斷推進(jìn)我國農機化又好又快的健康發(fā)展。作為這十年來(lái)農機化快速發(fā)展的參與者和見(jiàn)證者，我慶幸我這十年的農機情緣，同時(shí)也愿意繼續為農機化事業(yè)“鼓”與“呼”！