我國農業(yè)補貼政策將進(jìn)一步改革完善

　　農業(yè)補貼是當今世界各國普遍采取的農業(yè)支持保護政策。我國的農業(yè)補貼政策于2002年在吉林和安徽部分縣市進(jìn)行試點(diǎn)，于2004年擴展到全國范圍，至今已進(jìn)入第13個(gè)年頭?，F有農業(yè)補貼政策已經(jīng)在增加農民收入、支持農業(yè)生產(chǎn)方面表現出了很好的效果，但是補貼目標仍然不夠清晰、作用發(fā)揮受到一定的制約，需要進(jìn)一步完善。

　　我國現有農業(yè)補貼的基本政策框架

　?。ㄒ唬?ldquo;四補貼”為主體，其他補貼為補充

　　補貼種類(lèi)已經(jīng)由單一的種糧直接補貼，擴展為直接補貼、農資綜合直補、農機購置補貼、良種補貼為基礎的“四補貼”，同時(shí)又納入了農業(yè)保險保費補貼、農業(yè)重點(diǎn)生產(chǎn)環(huán)節補貼、防災減災穩產(chǎn)增產(chǎn)重大關(guān)鍵技術(shù)補助等新的農業(yè)補貼，符合我國現階段國情的農業(yè)補貼制度框架已基本成型。

　?。ǘ┛傮w規模較大，補貼增量有保障

　　補貼規模由2004年的116億元增長(cháng)到2013年的1700.55億元。早在2013年9月，中央財政就提前下達了2014年農機購置補貼170億元。2014年初，中央財政又向地方撥付2014年直接補貼151億元、農資綜合補貼1071億元。2014年《政府工作報告》明確表示：“不管財力多么緊張，都要確保農業(yè)投入只增不減。”這為農業(yè)補貼規模的進(jìn)一步擴大提供了體制保障。

　?。ㄈ┭a貼撥付入卡，發(fā)放形式多樣化

　　補貼方式由現金直接發(fā)放升級為“一卡通”撥付為主，多種形式并存。例如，農機購置補貼采取“差價(jià)購機、統一結算”的方式，部分良種補貼的發(fā)放方式可以描述為“財政招標、低價(jià)供種”，保險保費補貼則采取“超低保費，補貼險企”的方式，防災減災穩產(chǎn)增產(chǎn)重大關(guān)鍵技術(shù)補助的發(fā)放以“聯(lián)技計補，錢(qián)物兼容”為主。多樣的補貼方式為補貼政策的調整創(chuàng )造了一定的空間。

　　目前補貼政策存在的問(wèn)題

　?。ㄒ唬檗r民收入提供支持的目標指向不夠清晰

　　隨著(zhù)我國經(jīng)濟發(fā)展和農業(yè)比較優(yōu)勢的下降，農業(yè)補貼不斷增加，甚至被當作提高農民收入的手段之一。實(shí)際上，在我國農業(yè)小規模經(jīng)營(yíng)為主的國情下，以農業(yè)補貼來(lái)提高農戶(hù)的收入并不現實(shí)，而且也超出了國家現階段的財政承受能力。即使在美國、日本等發(fā)達國家，農業(yè)補貼的作用也只是穩定農民收入，而不是大幅提高農民收入。所謂美國補貼占農民收入40%的流行說(shuō)法，其計算依據是1999-2001年補貼金額占農業(yè)凈利潤的比例。實(shí)際上，該數字近年來(lái)持續下降，2010年之后已經(jīng)降低到10%以下。

　?。ǘ┡c相關(guān)政策尚未形成協(xié)調配合的機制

　　目前，新增補貼強調對某一具體產(chǎn)業(yè)的支持，對形成農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農民收入增長(cháng)的長(cháng)效機制著(zhù)力不大。例如，醞釀之中的目標價(jià)格補貼制度在政策表達上，只關(guān)注了某種農產(chǎn)品價(jià)格降低情況下的補貼機制。但是，農民遭遇農業(yè)災害之后，農產(chǎn)品產(chǎn)量減少，價(jià)格反而可能上漲，農民收入也有可能減少。根據其制度設計，目標價(jià)格補貼卻無(wú)法啟動(dòng)，這就失去了穩定農民收入的作用。再如，農業(yè)防災減災穩產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補助政策本意是為了推廣適用技術(shù)、落實(shí)聯(lián)技計補，但在發(fā)放上也分為對南方早稻集中育秧、東北水稻大棚育秧和玉米“坐水種”、小麥“一噴三防”等，幾乎成為某一地區某一產(chǎn)業(yè)的支持政策。

　?。ㄈ┺r業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的扶持政策相對薄弱

　　近年來(lái)，新型經(jīng)營(yíng)主體快速發(fā)展，農業(yè)經(jīng)營(yíng)規模不斷擴大，土地流轉比例不斷提高。據農業(yè)部統計，我國農村土地流轉比例從2007年底的5.4%增長(cháng)到2012年底的21.5%，年均增長(cháng)3個(gè)百分點(diǎn)以上，但是對新型經(jīng)營(yíng)主體的扶持政策還比較少，需要進(jìn)一步強化。

　?。ㄋ模r業(yè)可持續發(fā)展的支持需要進(jìn)一步加強

　　我國糧食“十連增”的同時(shí)，增產(chǎn)的“弦”繃得過(guò)緊，給資源環(huán)境帶來(lái)了一定的壓力。首先，耕地質(zhì)量下降。其次，農地污染嚴重。再次，水資源開(kāi)發(fā)利用模式不可持續。在現有的補貼制度設計中，并沒(méi)有考慮引導農業(yè)可持續發(fā)展，反而一定程度上加劇了部分地區資源環(huán)境的壓力。

　　關(guān)于農業(yè)補貼政策改革方向和重點(diǎn)領(lǐng)域的建議

　?。ㄒ唬┟鞔_補貼目標，探索實(shí)施目標收入補貼制度

　　建立農民從農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中獲得穩定收入的“安全網(wǎng)”。在目標價(jià)格補貼確立的同時(shí)，探索建立目標收入補貼制度，穩定農民農業(yè)經(jīng)營(yíng)收入。尤其是，在糧食主產(chǎn)區和其他重要農產(chǎn)品主產(chǎn)區，根據歷史單產(chǎn)和農作物播種面積，為農民提供單位經(jīng)營(yíng)土地面積的保底收入。探索建立營(yíng)銷(xiāo)貸款援助制度，由農業(yè)部門(mén)與金融監管部門(mén)共同建立能夠適應我國國情的農產(chǎn)品信貸公司，以未來(lái)收獲的農產(chǎn)品為抵押擔保，為農民提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性貸款。

　?。ǘ┺D變補貼體制，提高財政支農資金使用效率

　　歸并整合涉農資金，集中財力物力，提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力。繼續開(kāi)展糧棉油糖高產(chǎn)創(chuàng )建，支持種糧大戶(hù)、家庭農場(chǎng)、農民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展高產(chǎn)示范，帶動(dòng)技術(shù)、管理經(jīng)驗等推廣至小規模農戶(hù)。繼續健全和完善糧食主產(chǎn)區利益補償機制，根據主產(chǎn)區對國家糧食安全的貢獻，增加一般性轉移支付和產(chǎn)糧大縣獎勵補助。進(jìn)一步建立糧食產(chǎn)量、商品量和利益相掛鉤的機制，使糧食生產(chǎn)大縣財政收入達到沿海中等縣市水平。

　?。ㄈ┱{整補貼思路，建立支持“三農”長(cháng)效機制

　　探索并完善農產(chǎn)品目標價(jià)格補貼制度，及時(shí)公布農產(chǎn)品的目標價(jià)格，嘗試一次性出臺未來(lái)三到五年的指導性目標價(jià)格，努力形成農業(yè)補貼隨生產(chǎn)成本、市場(chǎng)形勢變化的長(cháng)效機制。完善政策性農業(yè)保險制度，加大保險保費補貼力度，開(kāi)發(fā)以農業(yè)收入為標的的農業(yè)保險產(chǎn)品。加大財政投入力度，推進(jìn)農業(yè)防災減災穩產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補助政策的常態(tài)化，開(kāi)展病蟲(chóng)害統防統治補貼等新的聯(lián)技計補政策試點(diǎn)。以政策的實(shí)施和完善為契機，促進(jìn)科研、教育和推廣的結合。在政策宣傳和國際農業(yè)談判的過(guò)程中，必須澄清新增補貼并沒(méi)有扭曲市場(chǎng)，也沒(méi)有向農戶(hù)提供任何形式的價(jià)格支持。

　?。ㄋ模U大補貼對象，促進(jìn)補貼向新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜

　　建立補貼向新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜的新機制。在有條件的地方探索開(kāi)展按實(shí)際糧食播種面積或產(chǎn)量對生產(chǎn)者補貼試點(diǎn)，提高補貼精準性、指向性。從國家農機購置補貼中劃出專(zhuān)門(mén)資金，對農機大戶(hù)和合作社進(jìn)行購機補貼。采取以獎代補的方式，對部分服務(wù)范圍廣、操作水平高、信用評價(jià)好的農機大戶(hù)或者合作社，直接獎勵大型農機具或重點(diǎn)作業(yè)環(huán)節農業(yè)機械。探索以農業(yè)補貼作為生產(chǎn)經(jīng)驗性貸款抵押物的信貸制度，以財政部門(mén)農業(yè)補貼數據庫為基礎，摸清農戶(hù)每年的補貼收益，建立健全相關(guān)制度。

　?。ㄎ澹┩卣寡a貼門(mén)類(lèi)，支持農業(yè)可持續發(fā)展

　　科學(xué)調整農業(yè)種植結構，適度鼓勵休耕、輪作，大力涵養生態(tài)環(huán)境。在東北地區特別是黑龍江，實(shí)施輪作補貼，逐步形成“兩到三年玉米，一年大豆”的科學(xué)輪作方式。在華北平原地區，以玉米等低耗水作物播種面積為補貼依據，減少水稻等耗水作物的種植。在南方部分重金屬污染地區，以補貼為引導，擴大高粱等高桿、重金屬吸附能力弱的作物種植。在部分生態(tài)較為脆弱和污染嚴重的地區，實(shí)施適度休耕補貼和退耕還林計劃，科學(xué)涵養生態(tài)環(huán)境。結合生態(tài)農業(yè)發(fā)展、美麗鄉村建設、畜禽養殖污染治理、測土配方施肥等重點(diǎn)項目，探索農家肥施用補貼，促進(jìn)有機肥按土地需求均衡利用。