農業(yè)巨災風(fēng)險亟待轉移分攤

　　我國農業(yè)保險在商業(yè)性保險框架下的試驗，從上世紀50年代就開(kāi)始了。1980年恢復國內保險業(yè)務(wù)之后的第三年，中國人保便開(kāi)始了新一輪商業(yè)性經(jīng)營(yíng)試驗。但是長(cháng)達20多年的試驗幾經(jīng)起伏波折，在嘗試過(guò)多種制度模式和經(jīng)營(yíng)方式的創(chuàng )新之后，終因無(wú)法突破而不得不放棄這種商業(yè)性試驗。

　　在此期間，保險學(xué)界和業(yè)界一直在分析和探究農業(yè)保險試驗失敗的原因，并從國際經(jīng)驗中尋求答案。針對我國農業(yè)現代化發(fā)展和農業(yè)風(fēng)險管理制度需求，逐步提出了政策性農業(yè)保險的理論和建立政策性農業(yè)保險制度的建議。2004年的中央一號文件就提出要“加快建立政策性農業(yè)保險制度”，不僅是對《農業(yè)法》和《保險法》的一個(gè)呼應，更是針對當時(shí)持續下滑的農業(yè)保險的商業(yè)性試驗所做出的新的重要決策。

　　從長(cháng)遠來(lái)看，政策性農業(yè)保險制度的建立，特別是政府從財政和稅收方面對投保農戶(hù)給予支持，也是在符合世貿規則條件下對農業(yè)生產(chǎn)的一種補貼或者轉移支付，實(shí)際上這是增加了農民的收入。從宏觀(guān)意義上來(lái)說(shuō)，對于我國利用現代風(fēng)險管理工具對農業(yè)風(fēng)險進(jìn)行有效管理，促進(jìn)我國農業(yè)的穩定和可持續發(fā)展，保證糧食安全，保證糧食和食物的長(cháng)遠基本自給，同時(shí)保證農民農業(yè)收入的穩定都有重要意義。

　　與其他國家的思維方式不同，我國對任何一種政策或者制度的確立和推行都是采取先試點(diǎn)后推廣的操作方式，這是我國的特產(chǎn)和優(yōu)點(diǎn)，對于政策性農業(yè)保險也不例外。政策性農業(yè)保險對我國來(lái)說(shuō)是比較新的制度，盡管在2007年之前有幾十年的試驗實(shí)踐，但是我們現在是否需要農業(yè)保險制度，如果需要，那么要建立什么樣的適合中國國情的農業(yè)保險制度，這個(gè)制度需要些什么要素，采用什么經(jīng)營(yíng)機制，政府、保險企業(yè)、農戶(hù)在該制度中都應當扮演什么角色，各有關(guān)政府部門(mén)如何協(xié)調、配合，協(xié)同推進(jìn)制度的建設和發(fā)展等，卻是過(guò)去沒(méi)有系統或正式涉及的事。

　　從2004年一號文件之后直到2012年，前后7年的農業(yè)保險試驗，在各地“試點(diǎn)”為我國農業(yè)保險制度的建設提供了不同層面的豐富經(jīng)驗之后，才在2012年的11月，產(chǎn)生了我國第一部《農業(yè)保險條例》，為在全國建立和推行農業(yè)保險特別是政策性農業(yè)保險制度提供了初步的法律基礎。至此，政策性農業(yè)保險在全國全面啟動(dòng)。然而農業(yè)保險多年的試點(diǎn)經(jīng)驗也使得大災風(fēng)險管理制度的建設問(wèn)題日益迫切起來(lái)。

　　大災風(fēng)險管理制度建設是政策性農業(yè)保險制度中重要的組成部分之一，也是一個(gè)國家農業(yè)保險可持續發(fā)展的充分必要條件之一。研究表明，農業(yè)保險的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險是一般財產(chǎn)保險經(jīng)營(yíng)風(fēng)險的10倍。在其他國家，因為經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險遭受系統性風(fēng)險損失而破產(chǎn)的公司并不是個(gè)案。正因為如此，中央一號文件在鼓勵發(fā)展我國農業(yè)保險，提出建立和完善政策性農業(yè)保險制度的同時(shí)，高瞻遠矚，持續重視和強調建立農業(yè)保險大災風(fēng)險分散機制，在十個(gè)一號文件中先后六次對該問(wèn)題提出政策指導意見(jiàn)。

　　2007年的一號文件提出，“完善農業(yè)巨災風(fēng)險轉移分攤機制，探索建立中央、地方財政支持的農業(yè)再保險體系”。2008年提出，“建立健全農業(yè)再保險體系，逐步形成農業(yè)巨災風(fēng)險轉移分擔機制”，2009年提出，“加快建立農業(yè)再保險體系和財政支持的巨災風(fēng)險分散機制”，2010年再次希望“健全農業(yè)再保險體系，建立財政支持的巨災風(fēng)險分散機制”，2012年要求“健全農業(yè)再保險體系，逐步建立中央財政支持下的農業(yè)大災風(fēng)險轉移分散機制”，2013年，進(jìn)一步強調，“推進(jìn)建立財政支持的農業(yè)保險大災風(fēng)險分散機制”。

　　一再提出建立、完善和推進(jìn)農業(yè)保險的大災風(fēng)險分散機制和制度，既表明這個(gè)政策問(wèn)題的重要性，也表明在全國建立該機制和制度并不容易。從這六次的表述可以看出，隨著(zhù)農業(yè)保險和地方農業(yè)保險大災風(fēng)險分散制度建設的實(shí)踐發(fā)展，不同年份一號文件強調的重點(diǎn)是不同的。2007年發(fā)布一號文件時(shí)，中央財政支持農業(yè)保險的具體政策還沒(méi)有出臺，可以把這一年一號文件提出的巨災風(fēng)險轉移機制的政策意見(jiàn)理解為，主要是針對各地的農業(yè)保險制度建設。這一年北京市、江蘇、浙江等省市根據自己的實(shí)際情況，已決定建立本地的巨災風(fēng)險準備基金。此前，已有的實(shí)踐是上海市，他們實(shí)際上已經(jīng)利用前15年的經(jīng)營(yíng)積累建立了自己的巨災風(fēng)險準備基金。到2009年、2010年、2012年和2013年發(fā)布的一號文件，提出“建立財政支持的巨災風(fēng)險分散機制”，已經(jīng)把大災風(fēng)險分散機制的重點(diǎn)放在“財政支持”，特別是“中央財政”支持上。表明巨災風(fēng)險管理制度的建設，不僅要重視地方層次，更要重視中央層次，有了中央一級的巨災風(fēng)險管理制度，局部地區農業(yè)保險經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，就能在全國范圍內分散，各地農業(yè)保險的經(jīng)營(yíng)水平和可持續性將大大提高。

　　有必要強調的是，要建立這種地方和中央層級的巨災風(fēng)險管理制度，從國外經(jīng)驗來(lái)看，中央和省財政應當做出較多貢獻，除了制度供給(例如中央政府提供再保險，建立大災風(fēng)險準備基金，或者允許各省或公司使用其他市場(chǎng)融資機制等)外，還要從資金上予以支持。這些要點(diǎn)不具備，巨災風(fēng)險轉移機制的建立和完善就不可能落實(shí)，這就是6個(gè)一號文件層層遞進(jìn)強調該問(wèn)題的原因。

　　我們有理由相信，在中央一號文件的導引下，有財政支持，我國農業(yè)保險的巨災風(fēng)險管理制度將會(huì )在吸收國內外成功經(jīng)驗的基礎上很快建立起來(lái)，各地和各家經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險的機構對于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險的擔憂(yōu)也可以大大減小，政策性農業(yè)保險的健康和可持續發(fā)展將成為可能。中央十個(gè)一號文件對農業(yè)保險連續提出的政策意見(jiàn)，始終貫穿了一條從實(shí)踐中來(lái)，到實(shí)踐中去的哲學(xué)思維主線(xiàn)，這些政策意見(jiàn)不僅高瞻遠矚，對農業(yè)保險的試驗和全面推行有先導性和統籌性，而且根據各地實(shí)踐發(fā)展中提出來(lái)的問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行調整和完善，有效指導我國農業(yè)保險制度的建設和發(fā)展，使我國農業(yè)保險始終沿著(zhù)科學(xué)發(fā)展的道路快速前進(jìn)。