全國人大執法組關(guān)于檢查《農業(yè)法》實(shí)施情況的報告

全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )執法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國農業(yè)法》實(shí)施情況的報告

全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )：

　　根據全國人大常委會(huì )監督工作計劃，常委會(huì )檢查組于今年8月至10月對《中華人民共和國農業(yè)法》實(shí)施情況及中央相關(guān)文件落實(shí)情況進(jìn)行了檢查。檢查的重點(diǎn)是發(fā)展現代農業(yè)、糧食安全、農業(yè)投入與支持保護、耕地保護和農業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)。黨中央始終把解決好“三農”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，全國人大常委會(huì )緊緊圍繞黨和國家大局，加強涉農法律實(shí)施的監督。常委會(huì )領(lǐng)導高度重視農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展，吳邦國委員長(cháng)親自到黑龍江、湖北、山西等地考察農業(yè)，到安徽省金寨縣等革命老區考察扶貧工作，并多次批復關(guān)于農牧業(yè)發(fā)展的報告，對此次檢查工作又專(zhuān)門(mén)作了重要批示；其他常委會(huì )領(lǐng)導也多次參加涉農法律實(shí)施情況的檢查。

　　8月27日，檢查組聽(tīng)取了國務(wù)院10個(gè)部門(mén)和單位的匯報。隨后分成5個(gè)小組，由華建敏、司馬義鐵力瓦爾地、陳昌智、桑國衛副委員長(cháng)和我帶隊，分別赴山東、云南，山西、河南，江西、新疆，內蒙古、四川，江蘇、福建檢查。全國人大農委、法律委部分組成人員以及部分人大代表參加了檢查工作。全國人大常委會(huì )還委托其他省(區、市)人大常委會(huì )對本行政區域內農業(yè)法實(shí)施情況進(jìn)行檢查。

　　現將有關(guān)情況報告如下：

　　一、貫徹實(shí)施農業(yè)法的成效

　　黨的十六大以來(lái)，各級政府、各部門(mén)在黨的全面建設小康社會(huì )、建設社會(huì )主義新農村、城鄉發(fā)展一體化等重大理論創(chuàng )新和戰略決策的指導下，深入學(xué)習、廣泛宣傳農業(yè)法，深化農村改革，完善配套法規，出臺一系列強農惠農富農措施，農業(yè)綜合生產(chǎn)能力逐步提高，農民收入穩定增長(cháng)，農村民生逐步改善，為國民經(jīng)濟平穩較快發(fā)展奠定了堅實(shí)基礎。

　　(一)農業(yè)集約化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平有所提升

　　創(chuàng )新農業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機制。在穩定和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎上土地流轉日益活躍，流轉面積占承包耕地總面積的20%以上。農民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展壯大，截至2012年第三季度，全國已登記60萬(wàn)多家，入社農戶(hù)4600多萬(wàn)戶(hù)，約占農戶(hù)總數的18.6%，帶動(dòng)農戶(hù)增收，社員比非社員收入高出約20%。農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)平穩發(fā)展，2011年底，全國各類(lèi)農業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織28萬(wàn)多個(gè)，帶動(dòng)1.1億農戶(hù)，戶(hù)均全年增收大約2400多元。各地依據自然經(jīng)濟條件，建設生產(chǎn)基地和農業(yè)發(fā)展示范園區，農業(yè)生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化、規?；蜆藴驶M(jìn)一步提升。農產(chǎn)品流通體系日益完善，加強農產(chǎn)品倉儲和物流基礎設施建設，完善農產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系和市場(chǎng)信息服務(wù)，農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平有較大提高。

　　(二)科技對現代農業(yè)發(fā)展的支撐作用顯著(zhù)增強

　　科技進(jìn)步對農業(yè)增長(cháng)的貢獻率由2005年的48%提高到2012年的54.5%，良種技術(shù)對糧食增產(chǎn)的貢獻在40%以上。攻克了一大批關(guān)鍵技術(shù)，培育農林牧動(dòng)植物新品種、新組合12300余個(gè)，建立了超級稻、矮敗小麥、雜交玉米、轉基因抗蟲(chóng)棉、雙低油菜籽等高效育種技術(shù)體系。完善基層農技推廣體系，基本實(shí)現科技人員直接到戶(hù)、良種良法直接到田、技術(shù)要領(lǐng)直接到人。各地因地制宜建立健全基層農技推廣機構，基本形成了省、市、縣、鄉推廣服務(wù)網(wǎng)絡(luò )。深入開(kāi)展農村科技創(chuàng )業(yè)行動(dòng)，截至2011年底，全國已有90%的縣(市)開(kāi)展了農村科技創(chuàng )業(yè)行動(dòng)，24萬(wàn)名科技特派員和8000多家法人科技特派員，長(cháng)期活躍在農村基層。

　　(三)提高農業(yè)物質(zhì)裝備水平，保障糧食安全

　　2012年，全國糧食產(chǎn)量11791億斤，比去年增長(cháng)3.2%，實(shí)現了“九連增”，連續6年穩定在1萬(wàn)億斤以上。各級政府和有關(guān)部門(mén)采取有效措施保障糧食生產(chǎn)。一是注重調動(dòng)和保護種糧農民和主產(chǎn)區生產(chǎn)積極性。全面落實(shí)糧食、農資、良種、農機購置補貼和產(chǎn)糧大縣獎勵政策，2012年中央財政共安排“四項補貼”1668億元，產(chǎn)糧大縣獎勵280億元，均比上年增長(cháng)18.6%。2011年全面取消糧食風(fēng)險基金主產(chǎn)區地方配套。加大對糧食主產(chǎn)區轉移支付力度，減輕主產(chǎn)區財政壓力。二是實(shí)施稻谷、小麥**低收購價(jià)和玉米、大豆等臨時(shí)收儲政策。五年來(lái)，稻谷、小麥**低收購價(jià)分別提高了70%和40%以上，玉米、大豆臨時(shí)收儲價(jià)格分別提高了50%和24%以上。三是大力加強農業(yè)基礎設施建設。糧棉油糖生產(chǎn)基地和生豬、奶牛標準化規模養殖小區建設得到加強，2010年全面啟動(dòng)實(shí)施新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規劃，800個(gè)產(chǎn)糧大縣田間工程建設加快推進(jìn)，生產(chǎn)條件明顯改善。加強水利基礎設施建設，推進(jìn)大中型灌區配套改造，實(shí)施小型農田水利重點(diǎn)縣建設，加強節水灌溉和田間配套工程建設，節水灌溉工程面積已達4.38億畝，農田灌溉水有效利用系數達到0.51。四是大力實(shí)施“糧食豐產(chǎn)科技工程”。“十一五”以來(lái)，國家在12個(gè)省建立水稻、小麥、玉米核心試驗區、示范區、輻射區9.83億畝，組裝出180套適應當地生產(chǎn)條件的糧食高產(chǎn)高效栽培技術(shù)模式，增加經(jīng)濟效益852.92億元。

　　(四)加大投入，強化農業(yè)支持保護

　　近十年，我國“三農”財政投入顯著(zhù)增長(cháng)。“十一五”期間，中央財政累計安排“三農”支出29623.8億元，年均增幅23.6%。“十二五”時(shí)期，中央財政支農投入持續增加，2011年突破萬(wàn)億元，2012年中央財政預算“三農”支出12286億元，比上年增長(cháng)17.9%。2006—2011年，安排用于農業(yè)農村基礎設施建設的中央預算內投資總規模達到7760億元，年度規模從600億元增加到1930億元，增長(cháng)2.2倍，占全部中央預算內投資的比重由47.8%提高到50.4%。地方財政也不斷加大對“三農”投入，不少省份農業(yè)投入增長(cháng)幅度超過(guò)30%。

　　農村金融和農業(yè)保險得到了較快發(fā)展。一是加大農村金融市場(chǎng)建設力度。促進(jìn)新型農村金融機構發(fā)展，至2012年9月末，全國已經(jīng)組建新型農村金融機構858家，其中村鎮銀行799家。大力解決金融機構空白鄉鎮問(wèn)題，空白鄉鎮由2945個(gè)減少至1686個(gè)。二是著(zhù)力改善農村金融服務(wù)。積極發(fā)展農戶(hù)小額信用貸款、農戶(hù)聯(lián)保貸款，開(kāi)展銀保合作，擴大擔保抵押范圍。三是通過(guò)財政政策支持農村金融和農業(yè)保險發(fā)展。2008年起實(shí)施了縣域金融機構涉農貸款增量獎勵政策(按照涉農貸款平均余額同比增長(cháng)超過(guò)15%的部分的2%予以獎勵)，農村金融機構定向費用補貼政策(對新型農村金融機構按照貸款平均余額的2%予以補貼)，2007年起實(shí)施中央財政農業(yè)保險保費補貼政策(對投保的農戶(hù)、龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織等提供保費補貼)。截至2012年9月末，銀行業(yè)金融機構涉農貸款余額約17萬(wàn)億元，比上年同期增長(cháng)21.8%，高出各項貸款平均增速6.5%，連續三年涉農信貸投放增量高于上年。2011年全國農業(yè)保險保費收入174億元，可為1.69億農戶(hù)提供風(fēng)險保障6500億元。

　　(五)采取有效措施，切實(shí)保護耕地

　　各級政府和有關(guān)部門(mén)認真落實(shí)**嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，基本農田穩定在15.6億畝以上。有關(guān)部門(mén)嚴格執行建設用地審查報批制度，對基本農田劃定邊界，設立標志，實(shí)行永久保護；全面實(shí)行耕地“先補后占”政策，基本實(shí)現了占補平衡，積極開(kāi)展補充耕地質(zhì)量驗收評定和后期培肥工作；核減不合理用地，盡量減少占用耕地，**大限度地使用存量土地和低效利用的土地，“十一五”期間，億元GDP地耗下降了29%，開(kāi)展土地整治，建成高標準基本農田1.6億畝。一些地方積極探索耕地保護激勵機制，出臺了基本農田有償保護辦法。完善征地占用補償和安置制度，補償水平普遍提高20%—30%。

　　(六)農村扶貧開(kāi)發(fā)取得了階段性成效

　　經(jīng)過(guò)十年努力，基本實(shí)現了《中國農村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》目標，按照1274元扶貧標準，2010年農村貧困人口比2000年下降了6700萬(wàn)人，下降幅度71.1%，貧困人口生存和溫飽問(wèn)題基本解決。2011年，國家頒布了新的十年農村扶貧開(kāi)發(fā)綱要，將標準提高到2300元(已接近每人每天1美元的國際標準)，僅此一項將有1億多農民從國家扶貧補貼中受益。按照綱要的要求，扶貧辦、國家發(fā)改委積極編制11個(gè)連片特困地區發(fā)展與扶貧攻堅規劃，現已完成了8個(gè)片區規劃編制工作。2011年中央財政綜合扶貧投入2272億元，比上年增加40.4%。

　　二、存在問(wèn)題及建議

　　從檢查情況看，實(shí)施農業(yè)法還存在一些不容忽視的問(wèn)題，有些給農業(yè)發(fā)展帶來(lái)的影響還很大。關(guān)鍵還是要提高對解決“三農”問(wèn)題重要性的認識，深入貫徹黨的十八大精神，“創(chuàng )新農業(yè)經(jīng)營(yíng)體制”，如探索落實(shí)農民市場(chǎng)主體地位，依法維護農民土地承包經(jīng)營(yíng)權益和農村集體建設用地、農民宅基地用益物權等，通過(guò)加強執法解決農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展中存在的問(wèn)題。

　　(一)持續加大農業(yè)投入和補貼力度

　　近年來(lái)，“三農”工作取得了明顯成效，但農業(yè)綜合生產(chǎn)能力不強，農民增收緩慢，城鄉差距較大等問(wèn)題仍然突出，支農投入增加機制還有待完善，部分縣級財政支農投入未達到法律規定的要求，地方財政支農投入的計算口徑寬泛。

　　建議按照黨的十八“推動(dòng)城鄉發(fā)展一體化”的部署和農業(yè)法的要求，穩定持續增加農業(yè)投入。完善農業(yè)投入預算的編制與執行，在中央預算內固定資產(chǎn)投資中增加用于農業(yè)和農村的份額。進(jìn)一步明晰計算口徑，準確反映財政“三農”投入具體領(lǐng)域和效果。重點(diǎn)加強農田水利，農技推廣、農產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測和農產(chǎn)品流通體系建設，加大植保和良種工程，保護性耕作和農業(yè)生態(tài)保護等方面投入。另外，建議在梳理現行農業(yè)投入法規和相關(guān)政策的基礎上，研究制定農業(yè)投入法。

　　(二)提升農村金融服務(wù)水平

　　當前，農民抵押難、貸款難問(wèn)題仍比較突出。農業(yè)保險成本較高，覆蓋面有待進(jìn)一步拓寬。

　　建議加快農村金融改革進(jìn)程，改善農村金融服務(wù)。落實(shí)法律關(guān)于貼息獎勵等規定，調整完善相關(guān)政策，加大對農業(yè)和農村的金融支持，引導金融機構增加涉農信貸投放。完善農村金融組織體系，發(fā)展競爭性農村金融市場(chǎng)。加強農村金融基礎設施建設，提高基層網(wǎng)點(diǎn)數量。加強農村信用體系、支付結算體系建設，創(chuàng )新農村金融產(chǎn)品，完善農戶(hù)信用貸款、聯(lián)保貸款制度，暢通信貸“綠色通道”。擴大政策性農業(yè)保險覆蓋范圍，完善保險、理賠方案，讓農民有效規避風(fēng)險。創(chuàng )新農業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，消除涉農金融業(yè)發(fā)展障礙。

　　(三)毫不放松抓好糧食生產(chǎn)

　　當前，糧食供給結構性矛盾、經(jīng)濟作物與糧食作物爭地矛盾長(cháng)期存在；主銷(xiāo)區產(chǎn)需缺口加大；糧食生產(chǎn)成本上升，比較效益偏低。一些非主產(chǎn)區糧食生產(chǎn)穩步發(fā)展，但還沒(méi)有相應的鼓勵政策。

　　建議完善保障糧食安全政策。大幅度增加中央財政對糧食、油料生產(chǎn)大縣一般性轉移支付，加大獎勵力度，增量補貼要與糧食產(chǎn)量特別是商品量掛鉤，完善主產(chǎn)區利益補償機制。完善“四項補貼”政策，提高補貼標準，增加防災減災穩產(chǎn)增產(chǎn)技術(shù)補助；綜合考慮糧食成本上升、供求狀況、市場(chǎng)價(jià)格、宏觀(guān)調控等因素，穩步提高小麥、稻谷**低收購價(jià)，努力“使務(wù)農種糧有效益、不吃虧、得實(shí)惠”。完善大宗農產(chǎn)品臨時(shí)收儲政策，充實(shí)糧棉油糖等主要農產(chǎn)品儲備。加大投入，著(zhù)力實(shí)施新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規劃(2009—2020年)，以產(chǎn)糧大縣為重點(diǎn)，加強小型農田水利設施建設，擴大高產(chǎn)穩產(chǎn)糧田。同時(shí)，大力發(fā)展現代種業(yè)，加快優(yōu)良品種和高產(chǎn)栽培技術(shù)研究推廣，適時(shí)修改種子法。還要提升棉花、大豆、油菜籽等農產(chǎn)品生產(chǎn)能力，研究大豆生產(chǎn)獎勵政策，建立東北地區非轉基因大豆保護區，提高大豆自給率。

　　(四)量質(zhì)并重保護耕地

　　從長(cháng)期來(lái)看，工業(yè)化城鎮化對土地有剛性需求，生態(tài)保護對耕地開(kāi)發(fā)有限制要求，耕地后備資源不足。一些地方粗放用地，東南部城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地減少過(guò)快。耕地占補平衡中補充耕地水土條件較差，加上土壤熟化需較長(cháng)時(shí)間，耕地質(zhì)量還難以保證。中低產(chǎn)田仍占較大比重，農田有效灌溉面積不足耕地面積一半。一些地方征地程序不規范，補償費用分配不合理，還存在挪用、截留征地補償款的現象。

　　建議進(jìn)一步落實(shí)**嚴格的耕地保護和節約用地制度，提高耕地質(zhì)量。強化各級土地利用總體規劃的管控作用，嚴格限定城鄉建設用地邊界，嚴格土地用途管制，切實(shí)守住耕地“紅線(xiàn)”。根據不同行業(yè)和投資強度等確定建設用地標準，完善耕地保護激勵政策。依據土地整治規劃(2011—2015)，大力開(kāi)展農村土地整治，推進(jìn)高標準基本農田建設。大力推行建設占用耕地的耕作層剝離與利用，全面建立補充耕地后期管護制度，落實(shí)地力培肥資金。落實(shí)黨的十八大提出的“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”的要求，完善征地程序，動(dòng)態(tài)調整補償標準，提高農民在土地增值中的收益，切實(shí)保障農民的生存權和發(fā)展權。加快大中型灌區配套和大中型灌排泵站更新改造，在水土條件適宜地區，建設水利工程擴大灌溉面積。建議制定農田水利法，確立農田水利在農業(yè)發(fā)展中的基礎地位和支撐作用。

　　(五)加強農業(yè)技術(shù)推廣隊伍建設

　　當前基層農業(yè)技術(shù)推廣仍然薄弱，業(yè)務(wù)工作時(shí)間難以保證，基層農技推廣經(jīng)費缺乏。

　　建議按照修改后的農業(yè)技術(shù)推廣法的要求，有關(guān)部門(mén)和地方盡快修訂該法實(shí)施條例、規章，制定具體政策，完善基層農業(yè)技術(shù)推廣管理體制機制，保障機構編制和業(yè)務(wù)經(jīng)費，完善工作績(jì)效評估和激勵辦法，切實(shí)履行公益性無(wú)償服務(wù)職能。創(chuàng )新農業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)機制，農業(yè)技術(shù)推廣機構要與科研教學(xué)單位、農民專(zhuān)業(yè)合作組織有機銜接，實(shí)行產(chǎn)學(xué)研結合促進(jìn)科研成果轉化。同時(shí)，加強基層水利服務(wù)和林業(yè)技術(shù)推廣機構建設。

　　(六)加強農業(yè)科技創(chuàng )新

　　目前，農業(yè)科技體制機制還難以適應現代農業(yè)發(fā)展，投入不足，科技成果轉化率只有40%，遠落后于發(fā)達國家70%—80%的水平。

　　建議圍繞糧食生產(chǎn)、食品安全、農村生態(tài)環(huán)境等重大科技需求，統籌部署農業(yè)科技重大創(chuàng )新任務(wù)。推動(dòng)企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng )新的主體，加快農業(yè)科技成果轉化和產(chǎn)業(yè)化。強化農業(yè)科技與金融結合，建立多渠道的資金投入機制。推進(jìn)以現代農業(yè)企業(yè)為中心，農業(yè)專(zhuān)業(yè)組織為依托，科技特派員服務(wù)為中介的社會(huì )化農業(yè)科技服務(wù)體系建設。

　　(七)發(fā)展多種形式規模經(jīng)營(yíng)

　　現在，農村青壯年勞動(dòng)力大量外出，有些地方“誰(shuí)來(lái)種地”問(wèn)題日益突出。這既是挑戰，也是實(shí)現集約化經(jīng)營(yíng)的機遇。

　　黨的十八大提出，發(fā)展多種形式規模經(jīng)營(yíng)，構建集約化、專(zhuān)業(yè)化、組織化、社會(huì )化相結合的新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。建議采取有效措施，引導推動(dòng)農村土地有序流轉，培育新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的規模經(jīng)營(yíng)。一是繼續依法推進(jìn)農村土地有序流轉。二是在財稅、金融等方面完善對農民專(zhuān)業(yè)合作社的扶持政策，在稅收申報系統增加合作社法人類(lèi)別，促進(jìn)財政支農項目與農民專(zhuān)業(yè)合作社對接，強化合作社財務(wù)及審計監管，提升農民專(zhuān)業(yè)合作社自我發(fā)展能力。三是鼓勵扶持專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(牧)場(chǎng)發(fā)展。

　　(八)加大扶貧攻堅力度

　　扶貧攻堅任務(wù)仍然艱巨，按照新的國家扶貧標準，扶貧對象擴大為1.22億人，占農村人口的12.7%。扶貧投入不足，扶貧工作的法制建設滯后。

　　建議全面推進(jìn)落實(shí)新十年農村扶貧開(kāi)發(fā)綱要。有關(guān)部門(mén)要加強協(xié)調，加大規劃實(shí)施力度；各行業(yè)、國有企業(yè)要加大對貧困地區的幫扶力度；完善地區間幫扶工作機制，完善定點(diǎn)扶貧、連片特困地區扶貧工作長(cháng)效機制；進(jìn)一步加大專(zhuān)項扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì )扶貧政策到戶(hù)的力度，確保扶貧對象得到有效幫助，實(shí)現“兩不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫療和住房有保障)目標。依據新的扶貧開(kāi)發(fā)綱要，推進(jìn)扶貧立法工作。

　　(九)高度重視農業(yè)和農村生態(tài)環(huán)境保護

　　現在，一些地方還存在濫用化肥、農藥、農膜的現象，作物秸稈露天焚燒，畜禽養殖場(chǎng)廢棄物隨意排放，生活垃圾露天堆放，特別是一些企業(yè)排污造成土壤和水源等污染，農村生產(chǎn)和生活環(huán)境保護工作必須引起高度重視。

　　建議通過(guò)推廣有效施用化肥和使用農藥技術(shù)，開(kāi)展農業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)示范，發(fā)展循環(huán)農業(yè)、生態(tài)農業(yè)；支持畜禽養殖企業(yè)建設畜禽糞便綜合利用處理系統，有序推進(jìn)農村沼氣建設，支持建設生活垃圾和污水集中處理設施等辦法，促進(jìn)農業(yè)廢棄物綜合利用，減少浪費，防治污染。制定農村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)保標準，加強對企業(yè)治理污染的監管力度。加強農村堰塘清淤和河道綜合整治，擴大連片整治范圍。對大型工程水源地保護區農民因環(huán)保要求受到的損失給予補貼，并按照黨的十八大要求建立生態(tài)補償制度。盡快制定土壤污染防治法和畜禽養殖污染防治條例。

　　以上報告，請審議。