農業(yè)機械購置補貼政策實(shí)施5年來(lái)，已經(jīng)成為一項**重要的農業(yè)機械化支持政策?，F代農業(yè)裝備越來(lái)越多地應用于農業(yè)生產(chǎn)，提高了農業(yè)綜合生產(chǎn)能力。黨的十七屆三中全會(huì )又明確提出，健全農業(yè)補貼制度，擴大范圍，提高標準，完善辦法，特別要支持增糧增收，逐年較大幅度增加農民種糧補貼。在這樣的利好政策下，探索科學(xué)有效地實(shí)施購機補貼政策，在加大投入的同時(shí)，更加著(zhù)力用好投入，提高投入效益，具有十分重要的理論和現實(shí)意義。

 

2004年《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農民增加收入若干政策的意見(jiàn)》首次將農業(yè)機械購置補貼列入中央財政支持政策范疇。這項政策實(shí)施四年多來(lái)，中央財政資金投入由2004年的7000萬(wàn)元增加到2008年的40億元，極大地調動(dòng)了農民購機、用機的積極性，取得了非常好的效果。到2007年底，全國農機裝備水平和農業(yè)機械化作業(yè)水平顯著(zhù)提高，裝備結構有所改善，農機總動(dòng)力比2003年增長(cháng)了27.1%，農民購買(mǎi)重點(diǎn)開(kāi)始轉向了先進(jìn)適用、經(jīng)濟安全、節能環(huán)保和關(guān)鍵、急需的農機具，以及高性能、大馬力、復式作業(yè)的田間作業(yè)和配套農具。全國耕種收綜合機械化水平達到42.5%，比2003年提高了10個(gè)百分點(diǎn)；水稻收獲機械化水平達到46.2%，連續３年增長(cháng)幅度都在5個(gè)百分點(diǎn)以上，其中2007年比2006年提高了7.4個(gè)百分點(diǎn)；栽植機械化水平發(fā)展速度快，勢頭猛，潛力大；玉米機收也正呈加快發(fā)展勢頭?？梢?jiàn)，農業(yè)機械購置補貼政策的實(shí)施，促進(jìn)了農業(yè)生產(chǎn)規模的擴大、農機經(jīng)營(yíng)收入和農機戶(hù)收入的增加，以及農機工業(yè)發(fā)展和裝備技術(shù)創(chuàng )新，為糧食生產(chǎn)和農產(chǎn)品有效供給提供了技術(shù)保障。

伴隨著(zhù)農業(yè)機械購置補貼政策的深入實(shí)施，一些問(wèn)題不容忽視，值得深思。

一是補貼資金總量與實(shí)際需求存在差距。目前，我國農業(yè)機械化發(fā)展水平從整體上看還比較低，農民收入水平不高，購機能力不強，對農業(yè)機械購置補貼資金需求量較大。比如廣西，典型的老少邊窮地區，水稻種植面積居全國第六，2007年水稻栽植機械化水平僅為0.1%，機收水平僅為10.4%，農民人均純收入僅3224元，低于全國4140元的平均水平，農民對購機補貼資金需求量大。據調查，2007年，廣西僅有不到40%的申請購機補貼的農戶(hù)享受到了中央財政購機補貼。在筆者調研的安徽宿州、江西部分地區等也不同程度存在類(lèi)似問(wèn)題，補貼資金總量遠遠滿(mǎn)足不了農民和農業(yè)生產(chǎn)的需求。另一方面，增加農業(yè)機械購置補貼投入，單靠政府財政行為是遠遠不夠的。從目前補貼機制來(lái)看，市場(chǎng)作用還沒(méi)有充分體現，特別是金融信貸支持作用還沒(méi)在發(fā)揮出來(lái)。

二是個(gè)別品種機具總量飽和與局部區域短缺問(wèn)題。近幾年來(lái)，補貼機具的品種以糧食主產(chǎn)區需求為主，特別是小麥聯(lián)合收割機擁有量從全國總量來(lái)看，在2006年趨于飽和后就停止補貼。目前小麥聯(lián)合收割機擁有量大多集中在小麥主產(chǎn)區，而西部地區受經(jīng)濟影響購買(mǎi)滯后，小麥聯(lián)合收割機擁有量較少。中部到西部地區跨區作業(yè)成本費用較高不合算，西部地區小麥機收市場(chǎng)出現短缺。一些經(jīng)濟作物生產(chǎn)機具和適宜丘陵山區農業(yè)生產(chǎn)的作業(yè)機械尚未納入中央財政補貼范圍，農民需求迫切。如何協(xié)調這種飽和與不飽和問(wèn)題，是實(shí)施補貼政策過(guò)程中需要充分考慮的現實(shí)情況。

三是不同經(jīng)濟發(fā)展區域補貼比例問(wèn)題。我國地大域廣，自然條件差異較大，地區間發(fā)展存在不平衡性。發(fā)達地區農業(yè)機械購買(mǎi)力較強，欠發(fā)達地區農業(yè)機械購買(mǎi)力較弱。2007年筆者采用調查問(wèn)卷的形式，在全國26個(gè)省區市的225個(gè)縣對農民購置農業(yè)機械的意向及選擇條件等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了調查，并將調查區域分為平原地區、丘陵山區和丘陵山區平原交錯地區。不同區域對農業(yè)機械及其購置補貼比例的需求是不同的，既有共性又有個(gè)性。共性是現階段3類(lèi)區域對大中型拖拉機、旋耕機等耕作機械、植保機械、谷物聯(lián)合收割機等收獲機械都有大量需求，特別是平原地區，由于主要是糧食作物生產(chǎn)，這類(lèi)機械需求量比較大；個(gè)性主要體現在丘陵山區和交錯地區對小型農業(yè)機械需求迫切，特別是丘陵山區，由于地塊小，作物品種及種植多樣化，對適合作業(yè)的手扶拖拉機及配套農具、微耕機等多功能小型農機具需求旺盛。各區域對農業(yè)機械購置補貼比例要求也不盡相同，一般來(lái)講，平原地區各方面發(fā)展較快，經(jīng)濟條件較好，對補貼比例要求相對低一些。丘陵山區各方面發(fā)展緩慢，經(jīng)濟條件落后，對補貼比例要求相對高一些。而目前中央財政資金對各地的補貼比例都是**高不超過(guò)30%。經(jīng)濟發(fā)達地區對于農民購機不僅實(shí)行中央財政資金補貼30%的比例，而且在此基礎上，省級或者地市級還予以累加補貼，有的地區農民購機享受的補貼累計達到80%或者更高。而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區（如部分糧食主產(chǎn)區、西部地區、丘陵山區等），省級財政對農業(yè)機械購置補貼予以的投入相當有限，有的省份為了使購機補貼資金有更大的受益面，對于中央財政資金補貼的比例往往控制在20%左右。這樣造成了極大的區域發(fā)展的不平衡，農業(yè)機械化發(fā)展形成越來(lái)越大的區域差異。

四是補貼機具管理問(wèn)題。農業(yè)機械購置補貼政策實(shí)施的根本目的是通過(guò)財政資金的引導支持農民購置和使用農業(yè)機械從事農業(yè)生產(chǎn)，提高農業(yè)生產(chǎn)效率。要求確定享受購機補貼的對象應遵循公開(kāi)、公正和農民直接受益基本原則，要求享受購機補貼的機具切實(shí)在農業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮作用，并在兩年內不允許違規轉賣(mài)。政策實(shí)施過(guò)程中，對于購機補貼對象，目前雖然對農機大戶(hù)、農機專(zhuān)業(yè)合作組織有一定的優(yōu)先原則，但基本上還是“普惠制”，對于散置在千家萬(wàn)戶(hù)的農業(yè)機械進(jìn)行監管難度很大。在某些地區，有些購機農民為了自己利益，鉆國家購機補貼政策的空子，將享受補貼的機具進(jìn)行違規轉賣(mài)，違背了農機購置補貼政策的初衷。

五是缺乏必要的工作經(jīng)費。工作經(jīng)費是保障購機補貼政策順利實(shí)施的重要前提和條件。隨著(zhù)補貼資金逐年增多，補貼范圍進(jìn)一步擴大，相應的工作量大幅度上升，但并沒(méi)有下達相應的工作經(jīng)費，造成實(shí)施過(guò)程中的一些困難。購機補貼程序一般包括宣傳（電視、報紙、電臺等）、培訓、會(huì )議、資料印制及存檔（申請表3份、購機協(xié)議3份、公示張貼、公示存檔、檔案袋、郵寄公示等）、機具編號（字牌及字牌架每鄉1付每鎮2付、字牌（鍍鋅板）、字牌架、油漆、機具編號人員差旅費）等。筆者2008年7-8月份對購機補貼管理成本進(jìn)行調研，大部分地區在補貼工作實(shí)施方面存在經(jīng)費困難。據調查，補貼一臺機具的直接成本在60元左右（包括3張申請表1.50元、3張身份證復印件1.50元、3張購機協(xié)議1.50元、2張公示10元、噴字10元、培訓30元/人、其它4元/臺），下鄉服務(wù)費20元左右/臺。另外，宣傳費、培訓、會(huì )議等費用也是不小開(kāi)支，2008年浙江省嵊州市這項開(kāi)支達到4.1萬(wàn)元，富陽(yáng)市為5.5萬(wàn)元，安吉縣為6.6萬(wàn)元。而這些地區農機管理部門(mén)年工作經(jīng)費十分有限，如富陽(yáng)市農機管理部門(mén)工作人員7人，年工作經(jīng)費11.9萬(wàn)元；縉云縣工作人員7人，年工作經(jīng)費3.5萬(wàn)元，這些工作經(jīng)費主要用于從事農機化新機具、新技術(shù)推廣應用，農機安全生產(chǎn)監督管理，農業(yè)機械產(chǎn)品質(zhì)量跟蹤調查，農機社會(huì )化服務(wù)等工作。而縉云縣2008年承擔了100萬(wàn)中央資金額度的補貼工作量，共補貼8-15馬力拖拉機、40-80馬力拖拉機、旋耕機、背負式機動(dòng)噴霧器、茶葉加工機械、全喂入聯(lián)合收割機、半喂入聯(lián)合收割機、手扶插秧機1245臺，實(shí)施補貼的工作經(jīng)費開(kāi)支達到5.1萬(wàn)元，購機補貼工作經(jīng)費占到補貼資金額度的5%左右?？梢?jiàn)，在實(shí)際補貼過(guò)程中，工作經(jīng)費十分缺乏，現有的工作經(jīng)費不足以支撐補貼工作的開(kāi)展，特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區這個(gè)問(wèn)題尤其突出。這個(gè)問(wèn)題如果不能有效解決，隨著(zhù)購機補貼資金規模的擴大，將會(huì )直接影響補貼工作的質(zhì)量和效果。

由以上分析可見(jiàn)，在加大投入的同時(shí)，如何用好投入，提高投入效益，使補貼政策和效益**大化，必須解決上述矛盾和問(wèn)題，建立完善的補貼投入機制和運行管理模式。為此，提出以下政策建議：

一是進(jìn)一步擴大農業(yè)機械購置補貼資金規模。2007年底，全國農業(yè)耕種收綜合機械化水平僅僅為42.5%；水稻栽植機械化水平僅為11.1%，水稻機收水平為46.2%；玉米機收水平僅為7.2%；大豆機收水平為47.4%；馬鈴薯、花生、油菜、棉花等主要作物收獲機械化剛剛起步；經(jīng)濟作物生產(chǎn)機械化急待發(fā)展?？梢?jiàn)，現有農業(yè)機械化水平總體不高，一些主要作物關(guān)鍵環(huán)節機械化水平還很低，裝備水平距離現代農業(yè)的發(fā)展目標還有很大差距，按照2008年中央財政資金投入購機補貼資金40億元計算，平均每畝耕地投入裝備補貼僅為2.2元。因此，建議進(jìn)一步擴大農業(yè)機械購置補貼資金規模，對一些機械化水平低的關(guān)鍵環(huán)節作業(yè)機械適當提高補貼比例，進(jìn)行重點(diǎn)推廣，調動(dòng)農民購機用機的積極性。

二是進(jìn)一步擴大補貼機具的種類(lèi)和范圍。2008年補貼機具的種類(lèi)涵蓋了動(dòng)力機械、耕作機械、種植機械、植保機械、收獲機械、糧食干燥機械、排灌機械、畜產(chǎn)品生產(chǎn)機械、水產(chǎn)品生產(chǎn)機械等9大類(lèi)33種機具，在重點(diǎn)保證糧食生產(chǎn)的同時(shí)，對油菜、牧草、擠奶、水產(chǎn)養殖等方面的生產(chǎn)機械給予了一定扶持。但其中，在動(dòng)力機械的補貼種類(lèi)中，15-25馬力段的動(dòng)力機械是空缺，南方深水田耕作有比較大的需求；一些經(jīng)濟作物生產(chǎn)機械、丘陵山區用小型特色機械、設施農業(yè)機械等還未列入全國統一補貼目錄。建議適當擴大全國補貼機具的種類(lèi)和范圍，同時(shí)各地要用好用足國家補貼政策，結合各地實(shí)際，突出重點(diǎn)，切實(shí)選出適合本地區特點(diǎn)的地方特色機具采用中央補貼資金進(jìn)行補貼，以滿(mǎn)足當地農業(yè)生產(chǎn)和農民增收的需要。

三是繼續重點(diǎn)補貼具有一定規模的種糧大戶(hù)、農機大戶(hù)和農機專(zhuān)業(yè)合作社。具有一定規模的種糧大戶(hù)、農機大戶(hù)和農機專(zhuān)業(yè)合作社是農業(yè)機械購置補貼政策實(shí)施的重點(diǎn)對象。真正形成“一戶(hù)購機，多戶(hù)使用”的共同利用、提高效率的新局面。與一家一戶(hù)的小規模農機經(jīng)營(yíng)相比，參與社會(huì )化作業(yè)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)戶(hù)和服務(wù)組織可以克服農機經(jīng)營(yíng)規模偏小、資金有限、機具配套比較低等問(wèn)題。種糧大戶(hù)、農機大戶(hù)和農機專(zhuān)業(yè)合作社通過(guò)集中資金購買(mǎi)大中型、高性能農業(yè)機械，使其服務(wù)能力不斷提升，逐步形成從機耕、機播、田間管理到機械化收獲、農產(chǎn)品運輸等多樣化的社會(huì )化服務(wù)功能。更重要的是，可以加強對補貼機具的管理，有效防止倒賣(mài)現象出現造成補貼市場(chǎng)混亂，使補貼政策效果下降，影響補貼執行效果。而補貼對象如果是一家一戶(hù)的散戶(hù)，則較難實(shí)現對補貼機具的管理；針對大戶(hù)或者農機專(zhuān)業(yè)合作社的補貼機具有利于進(jìn)行監管，以保證發(fā)揮補貼機具的作用，也符合十七屆三中全會(huì )《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中提出的“兩個(gè)轉變”的要求。并建議對具有一定規模的種糧大戶(hù)、農機大戶(hù)和農機專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)一步加大補貼傾斜力度，根據經(jīng)營(yíng)規模和組織規模，提高補貼的臺（套）數，促進(jìn)其生產(chǎn)能力的提高。

四是實(shí)施農業(yè)機械購置區域性差別補貼措施，中央財政資金對經(jīng)濟發(fā)達地區實(shí)行引導性補貼，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區實(shí)行扶持性補貼。農業(yè)機械購置補貼政策不是一個(gè)短期的扶持政策，而是一個(gè)長(cháng)期的支持政策。近幾年來(lái)，平原地區或糧食主產(chǎn)縣農業(yè)機械化發(fā)展較快，主要是政策支持力度較大的結果。在農業(yè)機械購置補貼資金相對較少的情況下，向糧食主產(chǎn)縣傾斜無(wú)疑是正確的選擇。但在農業(yè)機械購置補貼資金不斷增加的情況下，應在保障糧食安全的條件下向丘陵山區和經(jīng)濟欠發(fā)達地區傾斜，促進(jìn)丘陵山區和經(jīng)濟欠發(fā)達地區農業(yè)機械化發(fā)展，滿(mǎn)足丘陵山區和經(jīng)濟欠發(fā)達地區農民的實(shí)際需求，防止在農業(yè)機械化發(fā)展上出現“馬太效應”。因此，在實(shí)施農業(yè)機械購置補貼政策過(guò)程中，應因地制宜運用政策調控手段，采取補貼比率區域性差別的方法，適當調節資金資源向弱勢群體和新技術(shù)推廣應用配置傾斜，促進(jìn)區域農業(yè)機械化發(fā)展。一方面補貼機具的確定應在堅持通用類(lèi)農機具全國統一競爭擇優(yōu)篩選的制度下，適當擴大地區非通用類(lèi)選型范圍，以滿(mǎn)足不同區域對特色農機具的需求。另一方面，補貼率的確定應充分考慮區域農民購機能力、不同作物機械化發(fā)展水平及作業(yè)市場(chǎng)化程度，區別對待。對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區，地方財政能力較弱，區域農民購機能力較弱特別丘陵山區應加大補貼比率，實(shí)行扶持性補貼；對于經(jīng)濟發(fā)達地區，應充分調動(dòng)地方財政投入力度，實(shí)施引導性補貼；區域農民購機能力較強和作業(yè)市場(chǎng)效益好的農機具可適當降低補貼率，采取財政貼息的方式，支持金融信貸機構向農民提供購置農業(yè)機械貸款，實(shí)施混合型補貼。對于政府導向的新技術(shù)、新機具應加大補貼，促進(jìn)其盡快普及，提高農業(yè)科技含量。通過(guò)差別補貼方法，使農業(yè)機械購置補貼支持政策在多層面、多方位發(fā)揮作用，促進(jìn)不同區域農業(yè)機械化進(jìn)程，全面提高農業(yè)機械化平，這符合科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展。

五是完善補貼機制。補貼機制的形成直接影響補貼效果，應當充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。目前的補貼資金主要來(lái)自于財政，農業(yè)機械購置補貼政策的穩定順暢實(shí)施與運行，國家宏觀(guān)調控和市場(chǎng)機制缺一不可。在市場(chǎng)競爭和政府宏觀(guān)調控中，市場(chǎng)競爭是首要原則，是宏觀(guān)調控的前提條件。在正確處理二者關(guān)系時(shí)，應以市場(chǎng)競爭為主，宏觀(guān)調控的側重點(diǎn)應在于以政策的穩定性和持續性更好地保證市場(chǎng)競爭作用的發(fā)揮，維護市場(chǎng)秩序，在不破壞競爭法則和不損害效率的前提下，對社會(huì )分配環(huán)節進(jìn)行必要調節，使收入分配取向公平，保證社會(huì )穩定、經(jīng)濟平穩運行。實(shí)施農業(yè)機械購置補貼政策，單靠政府財政資金是不夠的，效果也是有限的。財政投入在于引導、示范、調節，在實(shí)踐中積極探索各種補貼資金市場(chǎng)化運作方式。因此，在增加財政補貼資金量的同時(shí)，需要在實(shí)踐中積極探索各種市場(chǎng)化運作方式，完善補貼機制，擴大其他補貼支持渠道，通過(guò)財政信貸貼息引入金融市場(chǎng)，廣泛吸納社會(huì )資金，帶動(dòng)多方面多渠道的資金投入，解決不同經(jīng)濟發(fā)展區域和不同作業(yè)服務(wù)市場(chǎng)程度下的農民購機能力問(wèn)題，使農業(yè)機械購置補貼滿(mǎn)足不同補貼對象的需求。進(jìn)一步加強對補貼機具的監管，建立全國統一的補貼機具信息網(wǎng)絡(luò )，實(shí)行信息公開(kāi)，強化社會(huì )監督，加大查處力度，堅決打擊違法轉賣(mài)補貼機具的行為。同時(shí)，按照農業(yè)機械購置財政補貼資金量一定的比例（5%左右）下達工作經(jīng)費，為做強做大補貼工作提供條件。

六是豐富和拓展農業(yè)機械化支持政策的內容。農業(yè)機械購置補貼政策是農業(yè)機械化支持政策的重要內容。但是，農業(yè)機械化支持政策不僅局限于此，需要不斷完善與之相銜接和配套的支持政策，共同構成農業(yè)機械化支持政策體系，實(shí)現互促共進(jìn)。（1）加大農機化科技創(chuàng )新投入。隨著(zhù)現代農業(yè)的發(fā)展和購機補貼資金量的增大，對農業(yè)機械化技術(shù)和農業(yè)裝備需求呈現出高技術(shù)含量、多樣性的發(fā)展趨勢，對農業(yè)機械化科技創(chuàng )新提出了新要求，而目前農業(yè)裝備有效供給不足問(wèn)題凸現，急需加大農機化科技創(chuàng )新投入，促進(jìn)農機化科技創(chuàng )新。（2）加大農業(yè)基礎設施建設投入。隨著(zhù)農業(yè)機械數量的增加，農村機耕道建設和農機場(chǎng)、庫、棚問(wèn)題愈加突出，急需有關(guān)部門(mén)設立專(zhuān)項予以解決。（3）加大農機安全生產(chǎn)監管投入。隨著(zhù)農業(yè)機械數量的增加，安全生產(chǎn)教育、培訓、監管問(wèn)題與矛盾逐漸顯現，對安全生產(chǎn)的投入支持也應隨之增加。（4）實(shí)施作業(yè)補貼。對社會(huì )效益和生態(tài)效益明顯的農業(yè)機械化新技術(shù)和新機具的推廣應用階段進(jìn)行作業(yè)補貼，推進(jìn)糧食生產(chǎn)機械化水平和生產(chǎn)效率提高，促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)可持續發(fā)展。（5）實(shí)施農機具更新報廢補償機制。鼓勵農民更新淘汰耗能高的老舊農機具，實(shí)現節能減排，保障安全。

    中國農業(yè)大學(xué)農村發(fā)展研究所所長(cháng)，教授、博士生導師楊敏麗

農業(yè)部農業(yè)機械化技術(shù)開(kāi)發(fā)推廣總站副站長(cháng)，高級工程師涂志強